三十万亿政府存款能花吗？

一、

三十万亿政府存款能花吗？

23日国务院常务会议提出“财政金融政策要协同发力，更有效服务实体经济”，会上提出“积极财政政策要更加积极”，一方面尽快落实降税降费措施，另一方面盘活存量资金，保证必要的在建项目。归根到底一个字，“钱”的问题。考虑到年初预算赤字已经确定，地方政府债务政策“开前门，堵后门”背景下，盘活存量资金再度成为积极财政的重要发力点。有观点认为，我国有30多万亿政府存款，可以作为积极财政的资金来源。那么，究竟有多少存量资金可以盘活呢？

1.1. 32.8万亿vs4.5万亿，政府存款知多少

根据人民银行公布的金融机构本外币信贷收支表，截至今年6月份，全国政府存款共计32.8万亿元，其中

包括28.3万亿元的“机关团体存款”和4.5万亿元的“财政性存款”。

图1显示，2010年以来机关团体存款保持快速增长态势，财政性存款基本保持在3万亿-5万亿之间，随季节波动明显。

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在各省市金融机构信贷表中，财政性存款和机关团体存款加总按照“政府存款”或“广义政府存款”科目统计。31个省市中，有26个省市定期公布政府存款余额，截至2017年底总计26.8万亿元，占全国政府存款八成以上，排名前三位的依次是北京、广东和江苏，均在3万亿元左右。

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下面我们分别从机关团体存款和财政性存款两个角度，分析政府存款盘活的可能性，从而为“更加积极的积极财政”寻找增量资金来源。

1.1.1. 机关团体存款

机关团体存款名为“政府存款”，实为“一般存款”。

机关团体存款其实属于历史遗留问题：上世纪80年代，国务院为了加强信贷资金的集中管理，要求“财政金库存款和机关、团体等财政性存款，划为人民银行的信贷资金”，当时机关团体存款和财政性存款一样执行100%的法定存款准备金率；之后在1998年，央行通知要求将“机关团体存款”从“财政性存款”中剥离出来，划为金融机构的一般性存款，按照一般存款的准备金率缴存法定存款准备金[2]，但是在会计核算统计上，“机关团体存款”的科目名称仍然归属在“政府存款”名下。

从内涵看，机关团体存款指的是机关法人、事业法人、军队、武警部队、团体法人存放在银行业金融机构的定活期存款以及上述单位委托银行业金融机构开展委托业务沉淀在银行的货币资金。[3]《民法通则》将法人分为两大类四种，一类是企业法人，一类是非企业法人，包括机关法人、事业单位法人和社会团体法人，具体分类见表1。

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从外延上看，考虑到机关团体改革的历次变迁，目前机关团体存款主要包括两部分，一是住房公积金中心账户存款，和以财政专户形式存在的社保基金存款，二是中央和地方各类机关单位、事业单位和社会团体在财政收支之外的自收自支行为导致的商业银行存款。

前者在概念上不难理解，后者的产生主要缘于一直以来机关团体存在 “双轨制”收支体系。从资金来源看，机关团体有两种收入形式：一是财政资金，比如事业单位获得的财政行政事业拨款，包括财政支出中的教育、科研、卫生防疫和文化体育费用等，目前事业单位预算内资金实行“零余额”管理制度，因此属于财政性存款口径；二是事业单位的经营性收入，即作为市场主体为市场提供公共服务所获取的收入，本质上是社会公共服务业的企业性收支，比如学校学费、医院的药费诊疗费、电视台和报社广告费等，这部分经过长年的资金沉淀，成为机关团体存款的主要部分。

囿于统计公开信息的不完整，我们简单匡算了28.3万亿元机关团体存款的具体结构。

1）根据2016年全国社会保险基金决算，本年收支结余6,508亿元，年末滚存结余65,425亿元，其中全国社会保障基金（简称社保基金）由社保基金会管理运营，16年末总资产2.04万亿元，主要投资配置于固定收益类、股票类和未上市股权类等资产，其中银行存款仅226亿元，而各种社会保险基金则由各地社会保险经办机构管理，必须存入财政专户，投资运营范围和领域受到严格限制，主要以银行存款的形式存在，因此机关团体存款中社会保险基金约4.5万亿元；2）根据《全国住房公积金2017年年度报告》披露，截至2017年末，住房公积金缴存余额5.16万亿元；3）Wind数据显示，2005-2016年间全国卫生机构累计业务净收入0.66万亿元，作为卫生系统机构存款的估计；4）剩余近18万亿元，则属于其他机关团体，包括政府机关、军队、教育机构等。

从地域分布看，根据央行公布的31个省市存贷款情况，总计14个省市按月公布机关团体存款余额，截至2017年底共计16.1万亿元，占全国机关团体存款总量的一半以上。各省市机关团体存款余额分布差异较大，如北京、广东、江苏等省市都在2.7万亿元以上，而青海、甘肃、西藏则不足3,000亿元，很大程度上反映了不同省市的经济发展水平和综合财力。

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1.1.2. 财政性存款

财政性存款是预算年度结束后留存累积的财政资金，即通常意义上的 “存量资金”。

从资金性质看，财政存款主要包括4类[4]：1）预算净结余，当年支出预算已执行但未完成，或因故未执行；2）预算结转类资金，完成年度支出预算或者项目终结后的净结余资金；3）各类财政专户结存资金，指未纳入年度预算、滞留在财政专户，或者从预算列支后转入专户但未支出导致闲置；4）其他财政存量资金，包括预算稳定调节基金、偿债准备金、预算周转金等。从存放形态看，主要有两种：一是存放在央行国库，主要是预算净结余和预算结转类资金；二是存放于商业银行，包括未纳入国库的专户资金，一些政府部门、预算单位的结转结余资金。图2显示，2014年以来，存放于央行国库的财政存款围绕3.3万亿中枢值随季节性上下波动，存放于商业银行的财政存款则逐年增多，从2013年末占财政存款5%上升到今年6月份的接近30%，成为存量资金的主要来源。

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从地域分布看，全国公布财政性存款的也仅有14个省市，主要集中在广东、上海、北京和江苏4省市，青海、西藏等7个省市均不足1,000亿元。

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1.2. 政府存款盘活：理想很丰满，现实很骨感

2017年全国一般公共预算支出20.3万亿元，那么32.8万亿的政府存款余额，是不是意味着盘活存量大有可为呢，我们觉得解答这个疑问需要了首先厘清三个问题。

1）“流量”和“存量”的概念有区别。

如果从流量角度看，政府收支相等意味着政府似乎没有理由持有现金，否则就是对社会资源的浪费。不过，现实中各国政府在国库中通常都会保持净现金流，否则随时出现国库透支，所以“财政存款”作为某一时点的存量概念是合理的。政府持有的财政存款多少取决于一国的财政收支规模、收支两端的进度差和时间差，因此如果考虑到资金的机会成本，现代化财政管理制度改革的方向确实是不断提高精细化运作水平，降低必要存量资金的规模。

2）从所有权看，32.8万亿政府存款余额可盘活的空间有限。

根据上文分析，28.3万亿元机关团体存款中有近10万亿元是社保基金和住房公积金存款，显然不能为财政所用；而剩余18万亿元归属于各类机关、社会团体，尽管有些属于“历史遗留问题”，但是这部分预算外资金几乎不可能直接纳入到财政预算体系中。因此，我们通常理解的存量资金空间，主要应该是4.5万亿元财政性存款。

3）地区分布极度不平衡，统筹统支有一定难度。

无论是广义政府存款，还是机关团体存款、财政性存款，主要集中在上海、北京等经济发达省市，相应的财政债务压力也较小，而以西藏，青海，甘肃为代表的经济发展相对落后的中西部地区存量较少，财政压力也比较大。这是分税制背景下中央地方财权事权不匹配、地区财力不均衡的一大体现。因此，即使4.5 万亿元财政性存款存在盘活空间，也很难由财政部统筹核算，让结余多的省市“补贴”结余少的省市。

1.3. 下半年积极财政空间有多大？

不过，自2013年国务院提出“盘活财政存量”方针以来，效果十分显著。以2017年财政决算为例：从支出端看，超支6,692.72亿元，补充中央预算稳定调节基金3,347.8亿元，共计10,040.52亿元；从收入端看，调入中央预算稳定调节基金1,350亿元，从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入资金283.37亿元，地方财政使用结转结余及从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金8,407.15亿元，三项合计10.040.52亿元；决算收支达到平衡。

财政支出连年发力，而财政盈余越用越多。

参考历年决算数据测算可得，结转结余和调入资金总余额在2014年达到峰值，约为14,018.15亿元。此后随着积极财政政策持续发力，2015、2016、2017年先后动用了7408.54亿元、6350.24亿元和10,138.85亿元的结转结余和调入资金，而财政盈余不降反升。参考财政部官方解释，“主要是地方财政按照跨年度预算平衡机制、财政资金统筹使用和盘活存量资金等有关要求，加大从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金的力度，以及进一步加快使用结转结余资金这种现象”。简单理解原因有二：一是地方财政盘活存量资金，财政部公布2016年底地方财政除国库集中支付结余外结转结余资金为9,246亿元，远超出我们之前估算的-1,362.28亿元；二是加大调入资金力度，地方政府土地收入连年高增产生大量政府性基金收支盈余，2017年从政府性基金预算和国有资本经营预算调入8,712.15亿元。

保守估计下，18年积极财政仍有空间。

根据我们最新测算，截至2017年底，中央预算稳定调节基金余额4,666.05亿元，地方结转结余和调用资金余额9,268亿元，两项加总共计13,934亿元。即使不考虑17年盘活存量资金情况和18年土地收支盈余增长情况，积极财政仍有充足的发力空间。

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二、

实体经济观察

2.1. 下游：地产需求止跌回升，汽车销量平稳上升

本周30大中城市商品房成交面积继上周大幅下降以后，本周止跌回升。一、二线城市小幅上升，三线城市略微下降。100大中城市成交土地面积有所上升。半钢胎开工率从7月初一直保持稳定。乘联会日均汽车销量稳定上涨至4.31万辆。

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2.2. 中游：高炉开工率大幅回落，发电煤、水泥价格上涨

本周Myspic综合钢价指数小幅上升。高炉开工率较上周大幅回落5.06%，达到67.40%。六大集团日均耗煤量合计80.29万吨，环比上涨5.22%。水泥价格止跌微涨，较上周环比上涨0.04%。

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2.3. 上游：大宗商品整体去库存，价格回升

本周大宗商品整体去库存，价格回升。华南工业品价格上涨3%，CRB现货指数小幅回升。本周布伦特原油价格74.29美元/桶，较上周微跌。环渤海动力煤价格与上周持平。6大发电集团耗煤库存持续下跌。铁矿石库存较上周小幅下跌，价格上涨1.77%。LME金属价格整体上涨，LME铝、锌价格微跌，LME铜、铅、锡、镍价格均止跌上涨。波罗的海干散货指数本周上涨略缓，环比上涨1.12%。整体来看大宗商品需求上升，库存下降，价格有所回暖。

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2.4. 物价：猪肉蔬菜价格上扬，鸡蛋价格止跌反弹

本周蔬菜和猪肉价格进一步上涨，但仍处于历史低位，蔬菜较上周环比上涨1.95%；猪价价格17.83元/公斤，持续上涨，较上周增长2.14%；鸡蛋和水果价格出现分化，鸡蛋价格止跌反弹，环比上涨3.97%。水果价格从6月中旬开始持续下跌，本周微跌0.39%。

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三、流动性跟踪

3.1. 资金面：资金面相对宽松，人民币汇率持续贬值

当前银行体系流动性处于较高水平，市场资金面较为宽松，月底财政支出增多也增加了流动性。本周央行逆回购六连停，本周央行公开市场操作累计净投放1,320亿元。美元指数继续维持高位震荡，美元对人民币汇率突破6.83。

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3.2. 货币市场利率：小幅走低，流动性维持充裕

本周货币市场利率小幅走低，本周隔夜SHIBOR持续下行，环比下降6.2bp；1周SHIBOR温和下行2.1bp，利差持续走阔。R007大幅上涨，环比上涨31.6bp；DR007小幅下行，利差扩大。市场资金面较宽裕，货币市场利率低位运行。

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3.3. 同业存单：净融资额小幅回落，发行利率整体下行

本周同业存单总发行量和总偿还量均大幅减少，净融资额754.60亿元，较上周小幅回落。发行利率整体持续下行，1个月同业存单发行利率达2.88%，创2016年11月以来新低。

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四、利率债市场回顾

4.1. 一级市场：利率债供给有所回落

本周利率发行量有所下降，国债发行量大幅回落，地方政府债和政策银行债供给也有所下降。利率债供给规模回落至1,929.78亿元。净融资额下降至734.03亿元。中标利率方面，1年期和10年期国开债中标利率维持稳定，5年期国开债中标利率明显回落。

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4.2. 二级市场：收益率变动长短端分化

本周国债二级市场短端收益率有所回落，长端收益率上涨。地方债和国开债收益率变动也呈现长短端分化的特点，短端收益率下行，中长端收益率上行。

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五、一周要闻

7月25日，国家发展改革委召开专题新闻发布会表示，收入状况是衡量就业质量的重要方面，收入分配体系既是建设现代化经济体系的重要组成部分，直接关系到促进消费、扩大内需，也直接关系到人民群众的获得感、幸福感、安全感。就下一步工作重点来说主要有三大方面：一促、二激、三保。一促就是稳增长、惠民生、促就业，推动城乡居民持续增收。在企业端要着力推进降成本，降低企业税费负担和制度性交易成本，优化营商环境，加大金融对中小企业的支持力度。在居民端，着力改善民生，推进基本公共服务的均等化、标准化，减轻人民群众生活负担。二激就是激发重点群体活力，不断带动居民增收，要继续实施好城乡居民增收试点，总结推广目前已经在全国20个地方和单位开展的重点群体激励计划。三保就是保基本、兜底线，对低收入群体、困难地区和行业要加大政策的保障扶持力度。包括强化兜底网络，健全帮扶机制，提升扶危济困的精准化程度，完善劳动力市场政策，加大对困难行业、困难群体的就业创业支持。

7月23日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议要求财政金融政策协同发力，积极财政政策要更加积极，稳健的货币政策要松紧适度。

会议还提出，要保持宏观政策稳定，坚持不搞“大水漫灌”式强刺激，根据形势变化相机预调微调、定向调控。“积极财政政策要更加积极。”会议提出，聚焦减税降费，要在确保全年减轻市场主体税费负担1.1万亿元以上的基础上，将企业研发费用加计扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企业扩大至所有企业，初步测算全年可减税650亿元。对已确定的先进制造业、现代服务业等增值税留抵退税返还的1130亿元在9月底前要基本完成。财政部税政司有关负责人表示，下半年，财政部将落实好已出台的减税降费政策，继续按照党中央、国务院相关工作部署，强化“放水养鱼”意识，进一步研究出台其他政策措施，优化营商环境，减轻企业负担。

银保监会“三定”方案将发布，经过多轮协商之后，整合后的银保监会将形成27个内设部门，其中，涉及新增、分拆、撤销、合并与保留等多种处置方式。

整合后的会机关人员编制可能将缩减两成左右。“三定”方案是机构改革重要的组成部分。所谓“三定”，是中央机构编制委员会办公室（下称“中编办”）为深化行政管理体制改革而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称。银保监会将新设两个部门，一个是重大风险与案件处置办/局，另一个是股权与公司治理部。撤销四个部门，包括原银监会的宣传工作部（党委宣传部）、外资银行监管部和审慎规制局，以及原保监会的发展改革部。

六、风险提示

经济下行超预期，市场波动超预期。