自特朗普就任以来，其“美国优先”的对外经贸政策即令国际社会侧目。退出巴黎气候协定、退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、批评联合国、主张以双边贸易协议取代多边贸易协议、退出伊核协议、发起多场贸易冲突等等，诸多看似不合理且极具威胁性的战略举措，一再令世界哗然。尤其是特朗普政府发动的一连串贸易冲突，对国际贸易秩序的扰动更居美国历届政府之冠。
该如何解读特朗普的对外经贸政策，其政策行为是否有章可循，美国是否已转向贸易保护与孤立主义？针对这些问题，各种看法各有其立论基础。笔者认为，特朗普政府的政策理念在本质上为修正主义霸权，各种外界看似不合理、认为是随兴所致的战略举措，非但不是躁进盲动，反而是极有效率、试图积极改造国际经贸秩序的新政。
换言之，被解读为正在走向孤立主义与贸易保护主义的特朗普政府，实则可能正在布局一个再次由美国霸权主导、符合美国战略定义、公共产品成本最低、自由度程度最高的新国际秩序。
“美国优先”政策下的贸易之争
上任伊始，特朗普即于2017年1月23日签署行政命令，宣布美国正式退出跨太平洋伙伴关系协定。截止到2018年8月，特朗普政府更是迅速发动了数次贸易冲突。在短短不到两年的时间，“美国优先”的对外经贸政策几乎与贸易冲突成为同义词。
首个贸易冲突发生在特朗普就任百日之时，目标对准的是加拿大。2016年11月，美国商务部以双反（反补贴、反倾销）之名调查从加拿大进口的软木。2017年4月初，美国对加拿大裁定征收24%的反补贴税。2017年6月26日，美国继续裁定加征加拿大的进口软木7.72%的反倾销税，使加拿大的软木出口行业受到重大冲击。
2017年4月，美国商务部依据《贸易扩展法》第232条款，就进口钢材、铝制品展开国家安全调查。2018年3月，调查结果出炉，特朗普政府宣布，自2018年3月23日起，针对特定钢铁、铝制品分别加征25%和10%的从价关税，欧盟、加拿大、墨西哥被给予3个月的豁免期，期满后征税。少数获得豁免关税的国家，则受进口配额的限制。除澳大利亚之外，其他国家销往美国的钢铝产品都受到影响。
2017年8月，美国商务部根据特朗普签署的总统行政备忘录，依据“301条款”，以贸易伙伴国违反公平贸易为由，启动调查美中贸易关系。2018年3月，美国商务部以中国对美贸易违反知识产权、技术转移、科技创新为由，宣布将对价值达500亿美元的中国进口商品加征25%的关税。随后，不断扩大征税商品的清单。从2018年7月6日起，分两个阶段征收关税。8月13日，特朗普签署2019财年度《国防授权法》，加强审查外来投资，中资企业被视为主要审查对象。
2017年10月，美国商务部依据《1974年贸易法》针对贸易保障的“201条款”，以商品进口数量激增、威胁美国国内产业和需要启动防卫保障措施为由，对进口洗衣机与太阳能产品启动调查。从2018年1月起，美国对进口的洗衣机收取最高达50%的关税，对太阳能电池模块征收30%的关税，随后逐渐减少，第4年起降至15%。
2018年3月，特朗普警告欧盟，若报复美国对欧盟进口钢铁征收关税，美国将加大力度对欧盟制造的进口汽车征收惩罚性关税。5月，美国商务部再次根据“232条款”，针对进口汽车、卡车及零部件对美国国家安全产生影响的产品展开调查，评估是否加征20～25%的进口关税，受到影响的产品总价值达2080亿美元，受到影响的主要生产国皆为美国的盟国。
截止到2018年7月，美国已针对中国、欧盟、加拿大、日本的总价值接近600亿美元的进口产品征收关税。除此之外，特朗普对内警告准备出走海外的美国企业，若选择留在美国，可享受低税率优惠，若将生产线转移至其他国家，将被征以高额的边境税。
第二次世界大战之后，美国以“善霸”的形象，向国际社会提供公共产品，稳定了国际经贸体系。但现今，特朗普政府看似不再以维持国际体系的稳定为主要战略利益，反而挑战国际体系的现状，在全球范围内开战。从稳定现状到改变现状，此种修正主义霸权国家的经贸政策为近年罕见。
修正主义霸权的对外经贸战略
霸权国，鲜少会被视为修正主义国家。所谓“现状国家” (status quo state)和“修正主义国家” (revisionist state)的主要区别在于其对既有国际秩序的态度与应对方式。由于国际规则常由霸权国家主导，故而修正主义国家之说多半用于描述具有挑战现行秩序潜力的崛起国。然而，在学理或实际政治进程中未曾被检验的命题是，作为国际规则制定者的霸权国家反对现行的国际规则，霸权国家走上了修正主义的政策路线。
特朗普政府执政下的美国，即已成为修正主义霸权的具体例证。
美国的国际经贸战略向来是外交大战略的重要一环。自19世纪末以来，美国的对外政策思路几经转换，存在帝国主义、国际主义或孤立主义等各种路线之争。第二次世界大战后，随着美国逐渐具备国际领导强权的态势，霸权理论深刻影响了美国对国际关系的战略思路。在国际主义与霸权思想下，建立一个全球化的、自由化的国际经贸秩序，既符合美国的主流价值，也是国家利益之所在。以理性霸权与霸权稳定论的观点，亦可充分解释美国通过提供国际公共产品，建立国际经贸秩序的行为背后的动机与目的（如图1）。虽然，各国对于美国是否为称职的公共产品的提供者看法不一，但对于美国作为霸权国的关键角色则多有共识。
然而，式微的霸权在全球变迁的局势下，对于如何布局经贸战略与国际机制，以维系原有的霸权国家利益，特朗普的政策思路迥异于其他美国总统。对此，本文分别以奥巴马政府、里根政府与特朗普政府的对比加以说明。
奥巴马政府的经贸政策反映出权力转移论与制度合作论的逻辑：一方面，通过修补、更新、升级，将原来由霸权国主导的经贸制度，逐渐转换为由霸权国推动的国际合作治理模式，也通过国际合作治理规范新兴强国。例如，建立各种双边自由贸易协议、跨太平洋伙伴关系协定等机制。另一方面，则通过改革国际机制，释放参与空间给新兴强国，以最低的政策成本缓和挑战者的不满，保留自身的实力。例如，国际货币基金组织特别提款权份额分配的调整、国际货币基金组织与世界银行的组织改革等。
奥巴马政府的国际合作治理模式，是通过增订更多的经贸协议以增强原有的自由主义国际秩序，来巩固美国的国家利益。在特朗普政府看来，这是严重的错误。原因在于：其一，在长期的国际收支失衡、全球金融危机的冲击下，以中国为主的新兴国家崛起，跨国与非国家行为者的影响力提高，国际局势已发生变化。其二，既有的国际合作治理模式强调多边磋商，效率不彰，也无法解决问题。其三，原有的国际秩序不仅已跟不上国际局势的变化所需，还被其他国家片面滥用，既有制度被各方利益侵蚀，独留美国继续作为自由贸易市场的公共产品提供者，助长看似自由却不公平的贸易关系（如图2）。
特朗普政府的对外经贸政策思路亦与里根政府的政策不全然相同。特朗普赞同里根总统以高关税的政策手段应对当时日本的进口汽车，但认为政策虽正确，力度却有限，仅针对少数国家无助于改变美国面临的不公平的贸易关系。特朗普更不认同里根政府的多边贸易政策，对于多边国际机制极不信任的特朗普认为，里根政府着力推行的北美自由贸易协议与全球性贸易机制，稀释了美国利益。特朗普虽极为推崇里根本人，但却强烈批评里根政府的新自由主义多边贸易政策。
因此，特朗普政府要求的不是奥巴马政府的国际合作治理模式，也非里根政府的新自由主义多边路线。“他们征我们15%的关税，我们却什么也没要他们付出”，特朗普曾如此评论他眼中的北美自由贸易协议。对特朗普而言，所谓的国际合作治理多边机制，只是各国侵蚀美国利益的“免费午餐”。唯有通过“美国优先”的经贸战略，以强势霸权的方式，采取贸易冲突的政策手段，向各国施压，以釜底抽薪的方式，方能从根本调整国际贸易秩序。从各种双边到多边的国际机制，包括跨太平洋伙伴关系协定、世界贸易组织、北美自由贸易协议等皆然。特朗普政府的最终目的在于打破既有的国际秩序（如图3），将之调整为由美国逐一确认，并符合“自由、公平、互惠”的经贸规则。
资料来源：笔者自制
探究特朗普政府的经贸战略可以看出，其终极目标是以美国为中心、以美国与其他国家的双边自由贸易协议为框架，在此伞状架构上搭建新的国际秩序（如图4）。将特朗普严厉批评的既有的多边国际秩序与新国际秩序两相比对，可以明显观察到最关键的区别在于：既有的多边主义由霸权国提供公共产品，通过“善霸”或“强霸”的政策行为，使其他国家在此基础上进行制度化
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