随着台湾行政院将《两岸人民关系条例》修法列为立法院本会期优先法案，明订签署两岸政治协议前须先公投，且制定门坎相当高，引发外界质疑陆委会刻意阻挠国民党主席吴敦义日前提出的《两岸和平协议》。
台湾东海大学政治系教授沈有忠接受《》采访，认为陆委会提高授权门坎，确有“吴敦义条款”的意涵，但考虑两岸关系的特殊性，究竟行政院所谓两公投，系属“国内法”或是“国际法”的依据？又立法院监督或事后追认的效力何在？这些问题仍有待厘清。
台行政院长苏贞昌（左）与陆委会主委陈明通（右）于台立法院接受立委质询（图源：中央社）
依据台陆委会修法提案，《两岸人民关系条例》中涉及政治议题的谈判，必须由行政院提出谈判计划，立法院要有三分之二的委员同意，方可谈判。两岸政治性议题谈判后，在立法院有四分之三的立法委员出席下，四分之三立委同意，再进行全台的公民投票，要全台选举人数半数以上同意，才能通过。且为了解民意动向，提出谈判计划前，行政院可以举办咨询性的公投，且不受《公投法》限制。
对此，沈有忠表示，因《公投法》还是有必须联署与通过门坎的法规效力跟规范性。因此陆委会提案强调“该公投事前要求不受限制”，等于就是公投视为一个由政府来做“大型民调”，因此协议前的咨询性公投仅为参考，两岸协议重要之处，仍在于立法院的监督跟事后的公民投票。
既然现今《两岸人民关系条例》，其实已有两岸协议的授权，陆委会为何要再提出这个高门坎的提案？
沈有忠表示，如陆委会陈明通主委讲的，有“吴敦义条款”的意涵。
2020年确有可能政党轮替，国民党也摆明重新执政就要进行两岸协议的态势，因此这次的内容有点像是“打预防针”，透过特别法律，防止在政党轮替之后，国民党跟对岸有进一步的大动作。
沈有忠指出，该修法会有争议跟冲突，主要因为这与现已存在的《两岸人民关系条例》，甚至是《公投法》，在位阶跟法律适用性上会有争议。不过现在毕竟还没正式通过，如果在立法院通过的话，应该还会引起朝野对针对这个问题的一波讨论。
2谈判前可经过咨询性公投，两岸谈判后该协议又得经过全台选举人数过半数以上同意公投，方可通过。这两个公投是否有法源依据？
沈有忠表示，公投法源依据牵涉到“定位问题”，两岸比较特别，到底属于“国内法”或是“国际法”，适用的法源依据就会不同。如果是“国际法”，只需要经过立法院即可；但如果是“国内法”，是不是有专门、又不同于一般“国内法”的规定，另外用公民投票？其实现在没有法律规范。
但如果界定为“国内法”，这对民进党政府会有点尴尬，因为这等同将两岸协议视作“国内法”的依据。可是如果不用“国内法”，而将其视为“国际法”的话，若要经过公民投票，也没有适当法源依据。
沈有忠强调，某种程度来说，这次事情也凸显两岸如果真的有协议的话，必须关注以下三点：第一，它到底属于“国内法”还是“国际法”？
第二，立法院监督或事后追认的效力何在？第三，公民投票的法源依据，以及对于“国际法”或“国内法”的协议，是否也利用这次机会做一个明确讨论跟厘清？这些是后续可以追踪的议题。
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