近年来，“顶层设计”已经成为中国改革话语的关键词。中国这些年的改革进展不大。这并不是因为没有改革动力。新加坡《联合早报》9月13日发郑永年一文指出中国所面临的各方面的挑战就足以构成改革动力，只是改革动力没有被有效转化成为改革政策。
文章说，中国“顶层设计”的需要和强人政治时代的结束有着密切的关联。首先，改革的一个重要因素就是政治领导层的政治意志。如果没有强烈的政治意志，即使存在着巨大的改革要求，也不能转化成为改革政策。在强人政治时代，政治领导层的政治意志比较容易转化成为政策并加以实施。在强人政治之后，领导集体的政治意志变得非常重要。在这方面，目前的中国面临着很多的问题。一些人只知道“不做什么”或者“什么不能做”，但不知道“做什么”和“如何做”这是个大的政治问题。中国面临经济社会甚至政治方面的巨大挑战，这些挑战都要在改革过程中获得解决。
其次，强人政治之后，政策的动员能力也出现了问题。中国很多政策就是因为政策动员能力的缺失，往往停留在字面，既受制于体制内部因素，也受制于各种既得利益集团。
文章说，当中共改革者的权威不断弱化的时候，就需要顶层设计，其中要解决的一个大问题就是集权之下的不改革局面。从上世纪90年代中期开始，随着中国强人政治时代的过去，中央权威开始感受方方面面的制约，但中央集权不见得领导层有权力。中央的权力大多分散于各个官僚机构和部门。中国尽管反对西方式的分权与制衡制度，但在实际层面，中央各个部门之间的互相制衡远较西方强。经济和政治等各方面的官僚既得利益因此有了长足的成长，它们往往各自为政。同时，因为党内民主和集体领导体制的出现，即使高层的权力也变得相当分散化。这容易使得各方面的既得利益挟持改革议程，最终导致了目前的“不改革”现状。
在这样的情况下，顶层设计的重要性是不言而喻的。
改革无法单靠顶层
在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方和社会的动力非常重要。文章举例，中国早期的改革就是从地方开始的，在各个地方开始实践，然后通过当时的“顶层设计”，把地方经验提升成为国家政策，推广到全国的。这些年来，中国地方各方面的改革试验也一直在进行，包括浙江的民营企业的发展；广东的外向型企业的转型和公民社会建设；重庆的国家动员模式；江苏的公推直选改革等等。
文章说，中国地方领导人最具有改革动力。中国很多地方干部想有所作为，目前很多地方发展模式大都来自于地方官员。再者，中国地方创新也符合地方官员的利益。很多地方干部必然成为未来中国的领导人，他们也在思考如何改革的问题。地方改革成功了，就可以扩展到其他地方。这对他们自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干部政绩最重要的根据。
文章在赞成地方发展模式的同时也指出，尽管今天的中国各地方改革都在树立自己的模式，但并没有发生类似1980年代那样的效果。在1980年代，中国地方改革呈现两个显著的特点。第一是地方的大胆和勇气，第二是成功的地方改革很容易上升到中国的全国层面，扩展到其他地方。
文章分析原因是，在后强人政治时代，中国地方改革也受到体制非常巨大的限制。
政治强人可以充分授权给地方，让地方充分改革。如果出现问题，强人也可以为地方改革提供保护。现在则不然。一些地方改革者顾虑重重，既是因为缺少来自上层的充分授权，也是因为没有上层权力的政治支持，很难把地方改革经验上升到国家层面。除了少数地方的领导人在大张旗鼓，多数地方领导人都选择低姿态、低调的改革路线。 中国中央地方相互牵制
文章还说，在中国中央地方关系上呈现出一种实际上的互为“否决”现象。在中国，一些被视为成功的地方经验，很容易被上层的一些权威人物所否决。在高层缺失集体政治意志的情况下，很难对地方经验达成共识。另一方面，尽管作为决策者的中央在不断推出新的政策，但地方总可以找到理由不执行中央的政策，或者有选择性地来执行中央政策，取决于中央政策是否符合地方利益。
很显然，中国地方政府既可以成为国家层面的改革动力，也可以成为改革的阻力。地方的角色这取决于顶层设计。
文章强调，中国地方动力更应当关注社会的参与。首先，没有社会的参与，顶层设计不可能科学。在改革领域，无论是经济、社会和政治，都会涉及到社会，所有改革的起点和终点都是社会。在20世纪80年代，时任中国全国人大常委会委员长的万里特别强调科学决策，其中一个重要的条件就是开放决策过程给社会，让社会来参与政府决策。这一点在当今中国变得更为紧迫，很多决策表面上看非常理性和科学，但实际上是脱离社会现实。
第二，不管一项改革是通过怎样的顶层设计，如果没有社会的参与，就不可能实施下去。第三，顶层设计必须满足中国社会日益增长的参与要求目前中国升为中产阶层之后萌发政治参与的要求；另外一些仍然处于比较贫穷状态的人希望通过政治参与来追求基本的社会公平和正义。如果不能满足社会参与的要求，经过顶层设计的政策很难具备高程度的社会合法性。
第四，也是更为重要的是，社会参与可以影响目前的中央和地方关系。中国各地地方差异大，在没有社会的监督下，地方官员的改革可能是一种自私的行为，只是为了自己的个人前途。社会的参与在一定程度上会迫使地方官员具有长远的利益考量，而非短期个人利益所驱使。
文章还称，社会参与可以解决如何制约地方官员权力的问题。随着中共党内民主的实施，中央层面领导人所受到的制约越来越多，但地方仍然没有发展出有效的制约机制。要避免地方坐大，还必需实现社会的参与。
郑永年简介
郑永年，中国问题专家，现任新加坡国立大学东亚研究所所长，《国际中国研究杂志》共同主编，罗特里奇出版社“中国政策丛书”主编和世界科技书局“当代中国研究丛书”共同主编。其主要从事中国内部转型及其外部关系研究，主要兴趣或研究领域为民族主义与国际关系；东亚国际和地区安全；中国的外交政策；全球化、国家转型和社会正义；技术变革与政治转型；社会运动与民主化；比较中央地方关系；中国政治。
先后获得美国社会科学研究会/麦克阿瑟基金会（1995—1997）和美国麦克阿瑟基金会（2003 2005）研究基金的资助。
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