改变中国的集权体制，在国家体制方面，是要结束中共“一党专政”； 在党的体制方面，是要结束政治局及其常委的专权，使党的代表大会成为党的最髙权力机构。
集权体制的核心在党内
中共立国之后，确立了权力高度集中的政治体制。权力高度集中，不但表现为国家的权力高度地集中于执政党，更重要的是表现为党的权力高度地集中于中央。党的权力的高度集中是集权政体的核心。特别应当注意的是，党内的集权是以民主集中制的组织原则在党章中作了规定的，即熟盈贯耳的个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央。关键是全党服从中央。中央是谁？或是哪级组织？这或许可以作不同的解释。
按党章规定，党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。既然党章已有明文规定，中央的概念是明确的，不应该再有别的解释了。问题在于，这个中央还不能完全地履行它作为最高领导机关的职能。因为，党的全国代表大会要相隔五年才举行一次，每次会期为一周左右。一俟大会结束，这个组织也就不存在了，如何再发挥它最高领导机关的作用？更何况，在党内民主生活不正常的年代，连五年一次的党代大会也保障不了。中央委员会呢？按常规一年至少召开一次全会，每次会议讨论、决定一、二件大事。会议结束之后，这个组织也无法再履行它的职权了。因此，中央的职能，即党的最高领导机关的职能就由中央委员会选举产生的中央政治局和政治局常委来执行了。由于中央政治局也不是一个常设机构，因此，党的中心就不可避免地落到了由一个不到10人组成的中央政治局常委。这种实际情况与党章的规定虽有出入，但党内对此并无提出多少质疑。多少年来习惯了，大家也就接受了。
不论是苏共还是中共，还有一个传统，就是党内要有一个头，有一个权威，重要的事情要由他作出决定，接班人也由他指定，全党乃至全国各族人民要紧密地团结在他的周围。斯大林、毛泽东都曾扮演过这样的角色。在这种体制下，难免产生个人崇拜，专制横行。因此，党和国家的权力实际上控制于一人之手。毛泽东时期，毛掌握着党、国家乃至公民个人的命运。这当然是十分危险的。这个危险的权力体制曾给党和国家带来连续不断的灾难。正如邓小平所言：“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。” 邓公此言是1980年说的。时间又过去30多年了，“权力过分集中”的问题依然没有得到解决。
但是，这30年来恰是中国经济发展最快的30年。能否认为，不改革权力高度集中的体制同样可以将国家引向繁荣富强呢？答案恐怕是否定的。因为国家虽然繁荣富强了，但它还不是人民所期盼的目标。在繁荣富强的迷彩世界里，如果政治权力仍然与人民相分离；社会缺乏公正，公民缺乏自由；特权阶层纸醉金迷、挥金如土，而大众仍渴求着基本的生活需求；社会将一切义务推向下层，一切权利为上层所尽享；人民会永远忍受这种现实吗？文明与进步，不仅是社会财富总量的富足，更重要的是人民的自由，政治的民主与社会的公正。
文明与进步，更重要的应当是人民精神生活的富有，社会道德与文化水准的提高，特别是人民享有天赋的自由。因为，只有自由，才能实现人的本质(人才能称之为人)；只有自由，才能使人的潜能得到充分的发挥；由这样的人民所组织起来的社会才是充满活力的，和谐幸福的和不断向上的。
用上述观点反观30年来的改革，我们所看到的是，在经济发展的同时，政治腐败蔓延了，而且愈演愈烈；社会财富髙度地集中于少数权贵之手，大众陷于无权、无产、生活无着的困境。这种“跛足改革”使集权体制面临着愈来愈大的压力，它不断敲响危机的丧钟。应当说，“文革”就是一场政治体制的危机。危机过后由于对政治关系和经济关系作了一些调整，才使中国进入了改革开放的新时期。1989年春夏之交的政治风波，又是一场政治危机。只要集权体制未有改变，这种危机的阴影不可能消失。近几年来，集权体制与转型中社会之间的矛盾与冲突愈来愈突出、愈来愈尖锐了。谁都会感受到，各种社会矛盾强烈地威胁着执政党的地位。
改变党内集权的出路是党的代表大会成为党的最髙权力机构
改变中国的集权体制，在国家体制方面，是要结束“一党专政”； 在党的体制方面，是要结束政治局及其常委的专权，使党的代表大会成为党的最髙权力机构。
1、党的权力中心应转移到代表大会
一个实行民主制的政党，其最高的权力机构应该是党的代表大会。只有代表大会有权对关系全党的重大问题作出的决定，只有代表大会所作出的决定，才是全党意志的合法体现。现在，在许多人看来，政治局及其常委是党的最高领导机关，总书记是党的最高领导人。这种观念的存在，同斯大林有很大的关系。
俄国党建立于1898年，直至1919年八大之前俄共都没有政治局这一机构(十月革命前为了领导武装起义临时成立了一个政治局，但不是中央最高领导机构。起义胜利后，政治局便取消了)。由于俄共八大的中央委员增至25人(以前仅几人至十几人)，为便于处理日常事务才成立政治局与组织局，两者为平行的执行机关；中央委员会(代表大会最高权力的执行机关)闭会期间两局负责贯彻大会和中央委员会的决定。与此同时，还设立处理秘书事务的书记处，但没有总书记。1922年4月俄共十一大之后，方推斯大林为总书记。总书记就是秘书长之意，并不是党的最高领导人。
列宁在世时，党代表大会每年召开一次。保障了党代大会成为党的权力中心。到了斯大林时期，逐步取消党代表大会年会制。1925年之后，召开期限从相隔2年、3年、4年、5年，以至13年之久。这样，使党的权力中心从党代大会转移到了政治局，遂使政治局成为凌驾于全党全国之上的党和国家的最高领导机关，而总书记又是政治局的核心，也自然成了全党的核心。党内民主也就因之衰落了。
中国共产党早在1922年7月的第二次全国代表大会上就明确规定：“全国代表大会为本党最高机关，在全国大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关”。从党的二大至八大的章程中都规定，党的最高领导机关是全国代表大会；在代表大会闭会期间，是它所选出的中央委员会。但是，从九大到十五大，在党代大会与它所产生的中央委员会之间的关系，在文字表述上，有了微妙的变化。十五大党章第十条规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。”这一表述，使党的最高领导机关，“从单一性变为双重性”，1 即可以理解为存在两个并重的最高权力机关。从实际结果看，党的权力中心实际上是中央委员会，然后再由中央委员会移至中央政治局和中央政治局常委。党内权力过分集中的领导体制由此形成。由此可见，党的代表大会一旦失去了作为最高权力机关的地位之后，党内势必出现寡头统治、个人专制的情况。
要消除这种情况，必须恢复代表大会作为最高权力机关的地位。
2、党的代表大会应实行常任制
要使党的代表大会成为最高权力机构，实行常任制是其首要保障举措。党的一大至六大的党章规定，党的全国代表大会每年举行一次。七大党章规定全国代表大会每3年举行一次。可是，七大至八大实际上相隔了11年多。邓小平说：“这是我们党的民主生活中的一个重要的缺点。”2 为此，八大党章在中共历史上首次规定了党的代表大会的常任制，即党的全国代表大会每届任期5年，每年举行一次。可惜，这一制度在实践中没能得到贯彻。八大二次会议(1958年)后，随着党内民主生活的破坏，党的会议的召开就越来越不规范了。文革期间所召开的九大其通过的党章不仅取消了党代大会的常任制，还把党的代表大会改为5年举行一次。遗憾的是，这一有损于党内民主的规定却一直延续到十五大，时间竟长达30余年。
邓小平在八大所作的《关于修改党的章程的报告》中对代表大会常任制作了论述。邓小平说：“为了把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制。”他着重指出：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难以达到的。”“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。”总之，这一改革，“必然可以使党内民主得到重大的发展。”3
可见，是否实行党代大会常任制关系着是否有健全的党内民主。党内民主有不同层次和不同形式。如地方(省、市)党组织民主与基层组织民主，如按民主程序选举代表、召开会议、作出某项决定，如党员自由地提出批评与建议，等等。但党内民主的最高层次和最高形式是党的全国代表大会。因为只有全国代表大会才能集中全党的意志，并且将这种意志转化为相应的规定、决议和组织安排。党的代表大会如果不能召开或很少召开，意味着废弃或基本废弃了党内最重要的民主形式。这一民主没有保障，其他民主也就甭谈了。这是已被历史所证明了的。
党章规定，党的全国代表大会是党的最高领导机关，享有最高的决策权、立法权、人事任免权和监督权。由于党的代表大会要5年才能举行，就是说，即使按规定正常召开，也要5年才能行使它的最高权力。这对领导一个大国的执政党来说是一个极大的缺陷。有鉴于此，党代大会的职权只能由中央委员会代而执行了(党章中二元式最高权力机关的规定可能是出于此种考虑)；由于中央委员会也不过一年左右才能举行一次会议，那么，最高权力中心合乎逻辑地落到了政治局和政治局常委了。党内民主便是如此一步一步地被约简的。
现行的党的代表大会的制度安排中还存在一个不为人知的逻辑缺陷：即授权者不能对受权者进行监督。
按常规，每届代表大会所选举产生的中央委员会，应受该届代表大会的监督。可是，代表大会在选举产生新一届中央委员会之后就完成了它的使命而告终止，即散伙了；它也就没有机会听取该届中央委员会的工作报告，并对其进行监督。虽然每届党的代表大会都在听取和审议中央委员会的报告，但每届党代大会所听取和审议的中央委员会的报告不是由该届党代大会选举产生的中央委员会所作的报告，而是由上届党的代表大会所选举产生的中央委员会的报告。
由于它们之间并不存在选举被选举、授权被授权的关系，因而也不应当存在监督与被监督的关系。
要改变这种荒唐的、有悖逻辑的组织关系，必须实行党代表大会的常任制，才能使代表大会切实地履行对中央委员会的监督职能。
3、代表大会代表的几个问题
代表大会是由代表组成的，代表的状况如何，对代表大会会议的质量关系很大。
关于代表，至少存在以下问题。
第一，代表的数量过多。十二大至十五大，党的全国代表大会的代表人数分别为1545、1936、2035、2048名。庞大的代表群体对于会议的召开和充分地讨论问题都带来了种种的不便和不利。
第二，注意了代表的广泛性而忽视了重在选拔党务活动家和政法专家的代表，这对于有效地行使党的代表大会各项权力是会打折扣的。
第三，代表结构中党员领导干部所占的比例太大。1994年1月，中组部出台了一个《中国共产党地方组织选举工作条例》，规定地方党代会中的领导干部可占代表总数的70%。十五大的2048名代表中，各级党员领导干部1554名，占代表总数的75、9%。4由于各级党的干部构成了代表大会的主体，无论对于反映党情民意，还是开展党内监督都会是一种障碍。
第四，代表的选举缺乏严格的法规依据。中共代表大会代表的产生至今实行直接选举与间接选举相结合、以间接选举为主的选举制度。党代表的候选人名单，由同级党委提出经酝酿决定，也可以由下级党员大会酝酿提出。“一级一级党代表的产生，基本上是一级一级的党组织安排的，这在多大程度上体现了全体党员的意愿，产生的党代表又能在多大程度上代表全体党员的意志，值得探讨。”5 党代表的产生跳不出“安排为主，选举为辅”的模式，使党内民主在起点上就受到很大的限止，那么在其他环节上能有多少民主，自然就不能寄于多少指望了。
第五，代表的权利与义务在现行党章中设有专设条款作明确的规定，使代表不能依法行使自己的权力，不少代表在代表大会期间只能成为被动的陪会者，更不要说在会议结束后如何行使其代表的权力了。
4、党内确立权力制衡的领导体制
“权力过分集中”是党的领导体制中的根本缺陷。党内权力腐化猖獗，个人专制横行乃是这一体制的共生现象。因此，改变权力过分集中这一大弊是执政党挽救自身，获得新生必须跨越的历史路标。
改变这一体制的唯一出路，是将过分集中的权力进行分解，使之成为权力配制合理、体现分权制衡的领导体制。
这项改革工程包括两大方面的内容。
第一方面的内容是将党的权力中心切实地转移到党的全国代表大会，使党的代表大会成为名副其实的党的最高权力机关，拥有最高决策权、立法权、人事任免权和监督权。党的中央委员会是党的代表大会选举产生的党的最高执行机构，因此可称中央执行委员会，它不再像目前的党章中所规定的是一个与党的代表大会并立的“党的最高领导机关”。党章中这一“二元最高领导机关”的规定在逻辑上无法回答这样一个问题：一个国家，一个党，能否有一个以上的最高领导机关？如果有两个最高领导机关，何者才是事实上的最高领导机关呢？有人可能会说，代表大会期间代表大会是最高的领导机关；代表大会结束后，中央委员会是最高的领导机关了。问题在于，代表大会5年才召开一次，每次时间仅为一周左右；在长达5年时段中它能发挥多大“最高领导机关”的作用，这是不难想象的。
问题还在于，党章规定，党的代表大会是由中央委员会召集的，代表大会代表的名额分配、选举办法以及代表大会所要讨论、决定的问题，也都是由中央委员会事先决定的（亊实上是由政治局和政治局常委操办的）。众所周知，代表大会所要选举产生的新一届中央委员会(包候补中央委员)的候选人名单以及新一届中央的最高领导人名单，也是由中央委员会提出的（亊实上是由政治局和政治局常委操办的）。也就是说，整个代表大会自始至终都是在中央委员会的周密安排下进行的。由此可见，无论是在非代表大会时期还是在十分短暂的代表大会期间，中央委员会实际上都行使着最高领导机关的职权。这样，党章中规定的“党的最高领导机关，是党的全国代表大会”，不是一一落空了。为了结束这种状况，为了把党的领导体制切实地推上民主化的轨道，党的代表大会与中央委员会之间的权力配置必须作出调整。
这项改革工程的第二方面内容是建立由代表大会选举产生的与中央委员会地位并行的中央监察委员会。这早就是一个举国举党共识共盼的问题了。
这一设想早在1919年就为列宁所提出，并于1921年得以实施。可惜到了斯大林时期，改造了党内监察体制，使监察委员会归属于中央委员会的领导，失去了监督中央委员会的职权。从1934年苏共十七大之后，就没有任何机构可以监督苏共中央领导人了，为斯大林实行个人专制铺平了道路。
中共早在1927年党的五大上作出规定，由党的全国代表大会选举中央委员会和中央监察委员会，两者并行，互不兼任。由于大革命失败，此规定未能实现。七大对党的监察机关的体制也作了同样性质的规定，同样未有实现。1949年立国不久，中共作出成立中纪委的决定，随后于1951年11月选举产生了中央监察委员会。八大对加强监察机关作了进一步的规定。“文革”中党的监察工作遭到全盘否定和全面破坏，直至十一届三中全会之后才恢复监察机关和党内监督工作。十二大以来，党内监督总的来说在逐渐加强，所取得的成绩也是很不容易的。由于监督机构依然存在着是同级党委的从属机构这一体制上的缺陷，极大地限制了党内监督功能的有效发挥，主要是难以对同级党委特别是对其领导人的监督，在中央，则难以对中央委员会及其中央领导人进行监督。这就使从中央到地方的中共各级党委集立法(决策)、执行、监督三权于一体，使党内一大批身任要职的高级领导干部处在弱监、失监乃至禁监的权力空间，特别是到了党的权力预峰，几乎是监督真空，这自然是非常危险的。遗憾的是，自改革开放以来，一直未有下决心改革这一弊端，尽管要求改革的呼声十分的普遍与强烈。不言而喻，党内监督的重点不是普通党员和一般党员干部，而是手握重权的中央高级领导，是中央委员会、中央领导机构和中央领导人，因为他们集中着各方面的权力，责任重大，其行使的权力是否正确，关系到党和国家的兴衰，关系到黎民百姓的祸福。可是，现行的监督体制恰恰是“对党的最高领导层的监督成为我们党内监督最薄弱的一环，6 或者说，那些“最需要制约的 (权力)，恰恰是监督体系达不到的地方”吴吉远认为：“前苏联之所以蜕变，就在于苏共中央委员会是不受制约的权力，苏共最高领导人没有受监督的机制，苏共中央及其最高领导人的错误得不到纠正，党和国家机关官僚化，党政领导干部特权化，形成了一个特权阶层，严重脱离群众，失去民心。前苏联、东欧的教训不为不深刻。”7
当代中国史的惨痛教训也表明，党的最高领导人，乾纲独断，长期失去监督制约，将意味着什么。改革开放以来的历史也表明，权力一旦失去监督，必定腐败丛生。
所以，“反腐之要，不在于‘秋后算账’，惩处一批又一批腐败分子；也不在于道德教化，严于自律；而是要努力铲除滋生腐败的土壤，从根本上检讨现行的权力体制。”8
有鉴于此，改革党内监督体制以及强化监督网络，一直成为当代中国有识之士所焦急的问题，也是改革治党体制所面对的一个重大问题。早在1987年1月中共中央3号文件就指出，为了国家的长治久安，应当“有一套制度制约和监督党和国家的高级领导人。特别是职权最高的领导人都能严格遵守宪法，遵守党纪，不至于不受任何限制，自由活动，使我们党和国家的治理基本上靠制度而不是靠人”。应当说，改革党的监督体制的目标早已明确，条件也早已成熟了。
根据上述分析，党的中央的权力体制或领导体制可作如下概括：党的全国代表大会为党的最高权力机关，享有党内立法、决策、监督的最高权力；代表大会分别选举产生中央执行委员会和中央监察委员会，他们分别对代表大会负责，从而形成立法(决策)、执行、监督三权互相制约的权力结构，改变原中央委员会以及中央政治局与政治局常委集党内立法(决策)、执行、监督三种最高权力于一体的“过分集中”的权力体制。
党内权力结构作上述重大调整，可算是治党体制的重大革新了，但也不过是摒弃斯大林的党内集权模式，回归到马克思所提出的治党模式。早在19世纪40年代，马克思、恩格斯所建立的共产主义同盟就规定：代表大会是同盟的最高权力机关，决定党的重大事情，中央委员会是同盟的最高权力的执行机关，从支部到中央委员会都要向代表大会负责并报告工作。
5、关于增设党代大会的常设机构与扩大党代大会的权限
即使代表大会实行常任制，在一年一次的代表大会期间恐怕依然难以履行它的全部职权；又由于中央委员会是代表大会的执行机构，因此，代表大会在闭会期间需要设立一个常务机构----中国共产党全国代表大会常务委员会，来继续行使在代表大会期间不可能完全履行的事务；如同全国人民代表大会常务委员会那样。由于党代大会常务委员会的设立，党的代表将分为两部分，大部分为一般代表，一部分为常任代表。一般代表为兼职，大会结束后回到自己的工作岗位，但仍应履行代表的权利和义务。常任代表为专职，大会期间参加大会，会后继续履行代表大会的职权。这部分代表在党务工作经验、社会科学知识和社会活动能力等方面应当比一般代表有更高的要求，并且有任期的限制。这两部分代表都应当在党员中以直接选举的方式产生。另外，由于设立代表大会常务委员会，全国代表大会会议应当由它来组织召开，而不是由中央委员会来主持召开。
党的代表大会作为党的最高权力机关并实行常任制之后，它的权限应在原来基础上有所扩大。譬如，原来党代大会只选举产生中央委员会和中央纪律检查委员会。中央政治局、政治局常委和党的总书记以及中央军事委员会主席就由中央委员会选举产生了。代表大会这种狭小的选举权限使它在决定党内重要领导核心时丧失了应有的权力，难免使党内领导班子的人选不是取决于党代大会的意志和全党多数党员的意志，而容易为党内的少数人所控制。这种情况在以往的历史上是屡见不鲜的。而且，当党的领导人发生某种错误时(这是不可避免的)，代表大会既无法监督，也无权更换。这是以往党的领导人的错误一旦发生便长期得不到纠正的一个重要原因。十分合乎逻辑的是，既然代表大会要负责选举产生它的执行班子中央委员会，那么它首先所关注的理所当然是这个班子的头，如果它无权挑选这个头，那它作为党的最高权力机关就名不副实了。总之，党的全国代表大会除选举产生中央委员会之外，还应当有权选举产生中央政治局、政治局常委和党的总书记。惟有如此，才能表明党的全国代表大会是党的最高权力机关。
注释：
1、5、7：吴吉远：《论党代会监督党的干部》，《上海理论内刊》，1997年第3期。
2、3：《邓小平文选》第1巻，第232、233页。
4：《中国共产党第十五届全国代表大会文件汇编》，人民出版社1997年第135页。
6：胡士贵：《改革和完善党的全国代表大会制度》，《上海理论内刊》1997年第3期。
8：应克复：《不受制约的权力是危险的权力》，《炎黄春秋》2000年第2期。
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