作者楚龙自注：本文写于去年“两会”召开之际，当时做了大量调查，也和许多政界学界大佬们交换过意见，发在一家新媒体上。想不到过了一年拿出来看，居然还没有过时----两会仍在轰轰烈烈召开，讨论的还是那些问题，记者仍然趋之若骛，代表依然慷慨激昂，但旧体制却如山固立，我辈言论如蚍蜉之撼。
不过因为本次会议物权法的通过，我对未来还是乐观的。因为这将赋予政治改革／改革政府以更大的民间动力。民众才是最终的力量，也只有市民变为公民，改革动力从政府转移到民间，才会有"终结改革的改革"。
两会再思考：从“政府改革”到“改革政府”
每年两会期间，总有一些话题成为人人关注的焦点。今年无论从地方“两会”，还是全国两会看，其焦点似乎都集中于教育、医疗、住房、就业等民生问题，代表们的提案也多围绕于此。这是因为，近年来教育、医疗、住房等凡是进行过改革的民生领域，情况都更加恶化，问题都更加严重。此前的一年，由于这些领域的矛盾集中爆发，甚至可称之为“民生改革挫折年。”
不过，对民生改革的反思却不能停留在民生问题本身。因为，归根到底，解决民生问题的关键不在社会，而在政府。我们叫做民生问题的，大多属于政府提供公共服务的范畴，政府主导的特点相当明显。事实上，如果没有政府的大力推进，教育、医疗、住房改革根本不会启动。一个社会出现如此广泛的公共服务危机（民生问题），意味着政府公共政策的失败。
纳税人的钱往哪儿花？
改革涉及到政府对公共政策的选择。至于为什么会选择这条路径，而不是那条路径，并非制定政策的人一时心血来潮，而是牵连到政府构成、行政管理体制、财政体制等结构性因素。就我国目前的情况看，财政体制的不合理，已成为阻碍政府履行公共服务职能、致力改善民生的瓶颈。自1994年分税制实行以来，税收就有向中央过分集中的趋势，即使省一级的地方政府都少有自主税收的权力，这直接导致地方政府财政日益枯竭。目前地方政府财政收入占整个财政收入的比重从1993年的78％下降到了2004年的42.7％。与此同时我国的公共服务主要由地方政府提供，地方政府财政支出一直保持在全部财政支出的70％左右。也就是说，地方政府用43％左右的财政收入支撑了70％的财政支出责任。其财政压力、收支不平衡的问题相当严重，提供公共服务的能力也受到严重制约。
并且，在这有限的财政收入中，用于公共服务的支出也不正常地偏低，广东省级公共服务支出多年来达不到预算的20％（其他大多数省份只有几到十几个百分点）！这点钱当然不够满足全省公共服务需求。因此才出现了作为全国最富裕省份，广东居然仍有20万中小学生在危房中上课、连南等地教育部门欠债累累、一些学校连水电费都交不起的令人寒心的现象！在全国范围内，情况则更加恶化。
2月22日广东省两会上，政府财政预算报告以公共服务投入超四成为最大亮点，省级财政预算41.56％用于教育、农村公共卫生建设、发展公益事业等。公共服务方面的支出，预计达233.46亿元。不过，所谓公共服务开支占四成，指的是562亿元省级预算中的四成，而在全省各级总预算2505亿元中，公共开支到底占了多少，还是个疑问。事有凑巧，2月23日，即广东省财政预算案公布的第二天，香港特区政府也公布了财政预算案。唐英年在报告中宣布，香港特区政府2006-2007年度整体开支总额为2456亿元，其中教育、社会福利、卫生及保安等公共服务开支占整体开支六成以上。
我们不妨做一个对比：广东、香港两地GDP规模大致相同，可支配财政收入也相差无几，但用于公共服务方面的实际投入则相差数倍，以广东人口为香港的10倍来计算，则意味着一个香港人所享受的公共服务价值是一个广东人的数十倍！
面对这样的现实，我们在承认广东公共服务事业进步的同时也不禁要追问一句，政府最重要的职能究竟是什么？如果纳税人的钱、全社会大部分资源都用来给公务员发工资奖金、迎来送往、吃吃喝喝、控制社会、搞形象工程等，那么这个社会的教育、医疗、养老保险、社会保障等公共服务事业就永远也发展不起来。民生方面的改革若要成功，必须以政府本身的改革、政府公共服务型财政结构的建立为前提，否则就是一句空话。
一马当道，万马难行
目前企业界对政府的批评集中在行政审批体制上。事实上，近年来这一领域已进行了旨在提高效率、从审批转变为登记的改革。但结果却比改革之前还糟。日前周天勇教授接受记者采访时，称中国的行政管理体制改革为“半拉子工程”。
在周的眼中，这种无效改革体现在几个方面：一是创业准入门槛高、环节多、时间长，一些非正规个体和微型企业也要注册登记；二是所谓登记制涉及到更多部门的核准，比原来审批制所需时间还长；三是隐性审批更加强化，公务部门随意处置的空间很大；四是为政府公务人员提供了更多的寻租机会，政府刁难企业更加容易。郑州市2005年当地企业与政府拉关系的费用就比2004年翻了一番。同时，收支两条线、下达创收任务的财务机制鼓励了政府的乱收费、乱罚款，导致中小工商户纷纷破产。1999年全国登记的个体工商户为3160万户，2004年减少为2350万户，每年平均减少128万户。很大一部分就是让政府各部门的乱收费、乱检查和乱罚款搞破产的。
不仅如此，从宏观上来说，作为市场经济的主角，民营企业受到政府控制和限制十分严重，以致于在民营经济发展了20多年后，我国仍未建立起现代民营经济的政府服务和管理体系。行政垄断、行业壁垒、地区封锁、政策不平等的广泛存在都制约了民企的发展。政府对一些行业和领域在准入政策上虽无公开限制，但实际进入时限制颇多。现有法律、法规和政策对民营企业在银行贷款、土地征用、税收、人才使用、营业范围具有天然的封闭性，从而极大地降低了民营企业进入市场交易的机会。在中国，民营企业平均寿命只有2.9年。
“2005中国非公有制经济发展论坛上，民建中央与中国企业家调查系统公布了对1207位民企经营者问卷跟踪调查。结果表明：对于什么是民营企业发展的主要障碍，3/4的民企经营者选择了融资困难，是所有选择中比例最高的，中西部地区选择融资困难的比重更是高达八成。实际上，四家国有商业银行90％的贷款都投向了只提供30％工业增加值的国有企业。国务院发展研究中心金融所副所长张承惠认为，目前商业银行对中小企业的贷款利率一般上浮20％-30％，加上登记费、评估费、公证费、担保费等，中小企业融资总成本高达12％。如果从正式金融系统之外的民间市场融资，则成本在20％左右，比大中型企业高出一至数倍。如此重的资金成本意味着企业的资金利润率至少要超过12％才不致亏本，而我国工业平均利润率能够达到12％的行业很少。
行政管理体制对民营企业的诸多限制，逼得许多民企老板不得不先取得港澳或国外身份后再来开办企业，以获得外企待遇，其实那不过是正常的商业待遇而已。经济生活中一大怪象就是：我国行政管理流程使得民营企业无法享有正常的经济待遇，反而外资公司可以得到这种“国民待遇”、甚至“超国民待遇”。
目前中国民营经济已占GDP的48．5％，上缴税收占37％，是中国经济中比重最大、活力最强、成长最快的部分。相比之下，中国政府对企业和市场的管理则基本上是低效和负面的。政府的市场服务功能缺位，已经成为中国民营企业发展的最大外部障碍。如温家宝总理所言，如果政府管理体制不改革，就如同一马当道，万马难以前行一样。
修修补补无济于事
面对社会飞速发展变化对政府造成的广泛压力，国外公共管理学界在90年代基于企业组织再造的成功，进而提出政府流程再造的问题(GPR)，其内容包括：1.决策管理和政府日常行为分开；2.清理整合简化政府业务流程、减少非服务性职能；3.政务流程柔性化、建立危机处理机制。
之所以是“再造”而不是“优化”，是因为原有的一套政府流程完全建立在对社会进行统治和管制的基础之上，政府的主要功能都是以统治和管理为主，而不是以服务社会为主，其基本目的是稳定和控制，而现代市场经济社会需要的是自由发展的空间。因此，必须实现政府流程的现代性转变，把一个管制型政府改造成一个服务型政府，而不是在原有框架内修修补补。不过，作为一个官僚集团和利益单位，政府本身这样做的动力是很小的。在中国，许多政策法规只需做小小调整就可以达成为社会服务的目标，但在现有利益格局内却一直无法实现。举个例子，工商企业的注册，国外很多企业只需到商会或法院注册登记，申请简便，交费便宜。这还是在美国，至于英国、日本，1/3的中小企业无须登记，是备案制。而个体户则被认为是自由职业者，根本不用登记。但在中国，对中小企业审批，对个体户也审批，这种准入限制了劳动和创业的自由。在这一过程中，工商局一年大概收300个亿。但在工商部门坐收“买路钱”的同时，我国的微型企业却纷纷破产，全社会就业严重不足。
事实上，这只是我国经济和社会受制于政府流程的小小侧面而已。目前的政府财政实际上供养着一大批相关利益集团和人员。部门和地方政府的利益集团化及其不受制约，导致这种利益格局下进行的政府改革，其主要取向或是为了控制社会，或是为自身牟利，服务社会的职能不能不被放到最后。
医疗改革：一宗失败的案例
更为严重的是，政府与社会利益集团结合，并以此为出发点进行改革的尝试，并通过所谓“改革”维护或者扩展利益集团的利益和力量，从而形成恶性循环。
拿医疗产业化改革来说，随着经济发展、人口增长、人们的健康和医疗服务要求的提高，原有的医疗服务模式已经不能满足医疗单位、患者和普通群众越来越大的医疗需求。所谓“看病难”，就是指医疗资源供给不足。这应被视为当初发起医疗改革所要解决的问题。
满足更多医疗资源需求的最直接的方法就是政府增加投入。如果政府不想增加财政负担，又要提高医疗资源的供给水平，那就要允许社会投资进入医疗服务领域。但奇怪的是，此后所推出的一系列医疗改革措施竟然并不是朝着解决问题的方向，而是走上了一条把原有问题推向更加严重的道路上去：政府投入不再增加，甚至有所减少，而要医院自负盈亏（给政策不给钱）。在医疗服务国家投入不足的情况下，社会投资医疗事业却被严格限制。卫生部门严格限制民办医院注册，并且大量打击所谓“黑诊所”。这样做是为了防止私人诊所从公立医院那里切走更多的蛋糕。全国政协常委任玉岭指出，单是深圳，就有一万多家“黑诊所”。这个数字说明了医疗资源供给被压制的情况有多么厉害。
从以上情况我们可以清楚地看到，医疗费用急升的直接原因是，政府相关部门为公立医院排除了市场竞争对手，制造了人为的市场垄断地位，从而在公立医院垄断市场的体制下把过高的医疗费用转嫁到患者头上去。
如此一来，一方面，已经蜕变为逐利单位、并且减少了政府投入的公立医院为了生计和利益不能不变得更加贪婪；而另一方面，其垄断地位不但在改革中没有丝毫动摇，反而成为吸纳医疗资源的巨大黑洞。好的医生、设备都集中在公立医院，特别是大医院中，而基层的公立医院、私营医院则明显投入不足。所谓的“看病难”（医疗资源短缺），实际上是公立大医院、好医院、专家门诊紧俏，而那些小医院则濒临破产。
到了去年，这种“改革”愈演愈烈，改到了市场机制的核心----医院产权问题。安徽宿迁提出要把市场化改革推向深入，但其推出的所谓产权改革方案竟然是要把公立医院全体拍卖！难道这就是所谓市场化改革的最终结果吗？对比国有企业曾进行市场化改革，最终却被大批拍卖的前例来看，这两者惊人相似！对照国有企业的命运，我们当可猜到医疗改革的开始，也会猜透它的结局。其结局就是，当这种部门利益本位的改革进行不下去时，最后还是由国家出来收拾烂摊子，而把改革失败的责任轻轻地推给市场。
可以说，所谓“医疗改革”的真正目的并不是解决社会公众医疗服务的问题，而是为了提高医院的经济效益和减轻政府负担，事实上形成了卫生部门、地方政府和医院的利益集团化。这种改革对公众利益在一开始就采取了漠视的态度，将其放在政府利益和医疗部门的利益之后。种瓜得瓜，种豆得豆，公众医疗水平的下降其实是在改革一开始就已经注定了的。
改革动力----市场经济与公民社会
近年来，由于多项政府推动的改革举措效果不佳，社会上出现了一种反改革的声音。但笔者以为，改革是我们时代最迫切的需求，关键不在于如何改革，而在于由谁来改革。既然很多问题症结都指向改革者本身，那么对于改革者（政府）的改革就应该提到全部议程的最前面。在政府服务功能不足、又缺乏自身动力的情况下，整个社会必须学会打造一种外部的压力和利益安排，迫使政府向服务社会的方向转变。这种动力来自两个方面：一是市场经济的动力，二是公民社会的动力。
在2005年民营企业家调查中，当问及当前最紧迫的改革是什么时，排在第一位的是政府职能转变，选择比重为65.3％，表明企业经营者对政府在当前改革中的关键作用寄予很大期望，同时也形成了巨大的政府改革的压力。作为对这种压力的回应，今年许多地方政府的“两会”工作报告进一步明确建设服务型政府的目标，温总理3月5日的政府工作报告也强调建设公共服务型政府。这意味着国家资源将更多地向公共服务倾斜。
除经济发展和企业压力外，改变政府体制、使其更具服务性的最根本动力来自于公民社会对政府行为的介入。道理很简单，如果在一个政府体制中，公民本身有充分的发言权，整个政府就自然转向服务社会，不适合这一目标的功能也会被毫不留情地再造。
这样的功能转变是有先例可循的。许多人称赞深圳政府服务意识领先全国，但这种服务意识并不是平白产生的，而是建立在本地市场经济与公民社会相对发达的基础上。2003年12月深圳市政府发布《通知》，规定市、区人民政府应当将本级政府重大基建项目的规划、设计、建设及招投标情况向社会公开，除展厅展示、网上公示等方式外，还将考虑通过媒体发布规划方案。值得注意的是，《通知》恰恰是在当时发生了多宗业主群访事件，特别是丰泽湖业主针对政府规划组织大规模维权行动后发布的。公民社会的理性维权，在很大程度上成为政府本身发展和改革的动力。
政府权威必须来自法治和民主，而不是固有强制力。公民社会的发达有助于政府建立对下负责、而非对上负责的体制，也使政府功能自然而然地向服务社会、而非管制社会的方向调整。从此前的政府改革社会，到如今的社会改革政府，我们当可看出公民社会的发展正一步步影响着政府公共决策的轨迹。
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