当我们面对可能是历史上从未有过的工业化和城市化的爆炸式扩张时，我们也同时在目睹一场前所未有的“公共地悲剧”的上演--一个包括各级地方政府、房地产商以及金融机构紧密结盟的强大的既得利益集团，正在不断地从名义上归国家（也包括集体）所有的公共土地中攫取数以万亿计的租金和利益。这种攫取行为在某种程度上而言可谓有恃无恐，肆无忌惮，并成为当今社会一系列病症--收入和财富分配严重不均、法治不彰、纲纪败坏、腐败和投机横行、暴力性冲突频发以及社会剧烈动荡的重要源头之一，而农民则成为这一攫取行为最直接和最大的受害者。“公共地悲剧”之所以上演，尤其是对农民利益的侵害，一个根本性原因就是土地私人所有权的缺失，即未能通过土地私有化改革，建立以农民家庭和个人所有为基本形式的农村土地产权制度。
“公共地悲剧”带来了一个二难困境：一方面，没有农村土地产权制度的根本性改革--土地私有化，就不可能避免现行土地制度所导致的“公共地悲剧”，任何修修补补的政策都被证明是无济于事的；另一方面，由于一个几乎是不可战胜的强大的既得利益建团的存在，任何旨在推进农村土地产权私有化改革的企图势必都会轻而易举地被扼杀。即使是这一改革付诸实际，农民对土地的私人所有权也不可能得到真正的尊重和保护。
从某种意义上而言，目前愈演愈烈的“公共地悲剧”是一个难以摆脱的二难困境。但从历史的眼光来看，情况或许有所不同。由于强大的土地既得利益集团并非在改革初期就已形成，而是在改革启动近二十年之后--二十世纪九十年代中后期才开始迅速地萌生，并以令人惊讶的速度在十多年内成长为今日之庞然大物，因此，在土地利益集团萌生和长大之前，我们事实上面临着一个历史性的机遇，那就是通过对土地产权制度的根本改革，即农村土地的私有化以防止“公共地悲剧”的上演。问题是为什么我们会错失土地私有化的历史机遇，以至于陷入今日的困境中？
一、错失的改革机遇
中国的改革始于以家庭联产承包责任制为主的农村改革，这一改革所取得的巨大成功有目共睹。由于对农民生产自主性和积极性的激励，农业产出持续大幅增长，这带来了农民收入的相应增长以及城乡居民生活水平的持续改善。按照官方统计，在1980-1990年间，粮食产量从32056万吨增加到44624万吨，农村居民人均纯收入则从168.93 元增加到657.35 元。或许由于这一改革过于成功，家庭联产承包责任制也因此一直延续了三十余年，至今没有根本性的变化。作为这一制度基础的土地产权制度--土地所有权和经营权分离，所有权归集体，经营权归农户--也因此而固定下来，并被写入了《宪法》、《民法》和《土地管理法》中，从而成为一种受法律约束的制度。
但是，这样的一种产权制度注定是漏洞百出，其最致命的问题是无法有效保护农民的切身利益。首先是由于农村人口和耕地数量的变化，土地经营权面临经常性的调整，这使得农民对土地的长期投资存在着打水漂的危险，从而影响农民的生产积极性；其次是农村土地的集体所有名义上是农民“人人有份”，但在实际中，由于集体行动的困境，原子化的农民根本不可能有效行使其对土地所有权的法定的集体权力，因而对农村土地所有权的实质性的、决定性的支配权，必然落入作为集体代理人的基层政府（乡、村两级）官员的手中，这给予了基层政府依仗其行政权力从土地中攫取租金的巨大激励；第三是国家对农村土地的最终性的决定权，使得基层以上的政府可以根据各种各样的理由正当合法地征用农民的土地，而后将集体土地转变为国有土地，最后再将这些土地有偿出让。由于土地出让收入的绝大部分进入了地方财政的腰包中，因而基层以上地方政府也就有着强烈的激励从农民的土地中攫取租金和收入。
农村土地产权制度所存在的缺陷和其可能带来的危害，在上个世纪八十年代后期就被关注农村改革和发展的许多研究者所注意到。而随着农村劳动力进城打工潮的兴起，以及整个国家工业化和城镇化进程的加快，农村土地产权制度的进一步改革问题在上个世纪九十年代初变得更为突出。围绕这一问题，理论界展开了持续的、热烈的讨论，并提出了五花八门的土地产权模式。有人主张维持既有的农村土地集体所有和分户经营制度，但可以通过土地使用权的流转解决土地抛荒和利用不足等问题；有人主张 “土地国有化”，国家以租赁的方式将土地交给农民经营，以免基层政府对农民使用权的侵害；有人主张“三元所有制”，即采取“国家所有、集体所有和农民私有”等多种产权形式并存的土地所有权结构；有人主张农村土地股份化，即通过对农户土地使用权的作价，以之作为股本参与各种农业合作组织；还有人主张更为激进和彻底的改革，即实行农村土地的私有化，让土地成为农民可以自主使用、转让、出租以及可以继承的私人财产。尽管在如何推进农村土地制度进一步改革的思路方面一直没有形成明确的共识，但实行激进的“土地私有化”改革无疑也被视为众多可供选择方案中的一种。
现在回过头来看，20世纪80年代末至90年代中期，应该是推进农村土地私有化改革的最佳时机。之所以将这一时期称之为改革的最佳时机，是由于这一时期存在着改革取得成功所必须的两大有利因素：
第一个有利因素是低土地价格水平。在上个世纪80年代末至90年代中期，虽然在工业化进程不断加速的带动下，城市化进程较之改革之前有所加快，但由于户籍制度的限制以及国家对土地使用性质的严格控制，城市在空间上的大规模扩张尚未真正开始，因此城市对农村土地的需求是极其有限的，并受到严重的抑制。这意味着如果对农村土地进行私有化改革，农村土地出让的价格水平也将是极低的，即使是紧邻城市的土地的价格也将处于一个非常低的水平上。
毫无疑问，低土地价格水平对于土地私有化改革是一个极为有利的因素：首先，低土地价格意味着低土地财富价值，因而土地私有化改革既不会导致农村财富分配的巨大悬殊，也不会引发城市市民的强烈不满，从而这一改革不会在政治上面临广泛的反对；其次，低土地价格水平也将极大地抑制各级地方政府从土地中攫取利益的冲动，这意味着各级地方政府也没有强烈的动机去阻碍土地私有化改革；第三，低土地价格也将使土地私有化改革方案--无论是采取无偿赠送的方式，还是有偿转让的方式将承包土地分配给农户--更容易操作。
第二个有利因素是这一改革不存在既得利益集团的阻碍。在20世纪80年代末到90年代中期这一时期，一个围绕土地的既得利益集团还没有形成，当然也就不存在既得利益集团对改革的阻碍。首先，由于对农民土地的征用以及使用权的转移几乎都是无偿的，因而土地使用权的转移不可能给各级政府带来直接的货币化财政收入，而只是一些间接地、隐形的收入（诸如来自工商业活动的扩大而带来的利税的增长）。因此，在土地收益和各级地方政府的财政收入之间也就没有直接的关联，各级政府也就不可能像今日一样成为与土地利益关系最为密切的一个既得利益者，更不可能形成今日的“土地财政”格局；其次，城市的福利型住房制度改革尚未真正开始，加之收入水平较低的限制，意味着商业性房地产市场还没有形成，当然也就不存在房地产商这样一个与农村土地紧密相关的利益集团；第三，由于土地的征用和使用权转让的无偿性质，也就不存在土地的抵押市场；而没有商业性房地产市场的兴起，也就不存在规模巨大的房地产信贷市场。上述状况意味着在金融机构和土地之间尚未建立起利益纽带。
上述两个有利因素的存在，无疑表明农村土地私有化改革存在着难得的历史机遇。如果当时的决策者能够痛下决心，这一改革也许就能轻而易举地取得成功，而不是像今日一样陷入激烈的利益冲突中而无从下手。那么是什么因素导致改革机遇的错失呢？这里可以列举出一些显而易见的原因：
一是以家庭承包制为主的农村改革所取得的巨大成功，尤其是在解决了粮食供给不足这一根本性问题之后，农村土地制度进一步改革的动力也随之减弱了，改革的决策者更倾向于维持和强化家庭承包制，而不是推行更为激进的农村土地产权制度改革。
二是在农村改革取得成功后，改革的重心从农村问题转向城市改革问题。城市改革显然有更多、更紧迫、也更为纷繁复杂的改革议程需要加以考虑，诸如国有企业改革问题、价格双轨制问题、对外开放和加入WTO问题、垄断性行业改革问题、以及财政、金融体制改革等问题。对城市改革的过度关注自然会导致对农村改革的相对忽视。
三是意识形态的影响。尽管大多数人都能接受日益壮大的私有经济，包括私人工商企业和国有中小企业的私有化，但是却难以接受土地制度的私有化，因为这会从根本上颠覆经济体制的“社会主义”属性。
四是一些农村问题专家所主张的“土地社保论”观点对改革决策者的影响。持这一观点的人认为，由于农民缺乏类似于城市居民的基本社会保障，因而基于土地平均化分配的家庭承包制事实上也承担着农民基本生活保障的功能。一旦实行土地私有化和土地自由买卖，必然导致土地兼并，而失地农民也将失去最后的、也是最为基本的生活保障来源，引发农村社会的不稳定。事实上，“土地社保论”不仅成为反对土地私有化的一种流行观点，而且也在上个世纪90年代之后逐渐上升为一种官方立场和信条。
二、土地既得利益集团的崛起
土地私有化改革的机遇并非一直存在，而是稍纵即逝。一旦大规模的城市化进程加快，土地和矿产资源价格暴涨，加之城市福利性分房制度向市场化、商品化住房体制的转变，一个围绕土地的巨大的利益集团也就开始加速形成并开始迅速的扩张。其结果是农村土地私有化改革所面对的阻力越来越大，以至于改革议程也越来越难以启动了。在此，让我们对围绕土地的各利益集团的形成和扩张过程做一简要的回顾。
“土地财政”的形成
随着20世纪90年代中期农村土地管理制度的改革，尤其是由农民土地使用权的无偿征用和无偿转让向土地使用权有偿转让的转变，土地潜藏的巨大收益得以显性化、货币化，从而成为自分税制改革以来饱受财源不足困扰的各级地方政府增加财政收入的一个新来源，这为以土地收为主的“土地财政”的形成扫除了制度障碍。但仅仅是土地使用权的有偿转让，还不足以使来自土地的收入成为地方财政收入的一个重要来源，也不会形成“土地财政”的格局。“土地财政”的形成还必须有另外两个条件的配合：一是只有将农民被征用土地的补偿价格尽可能压低，才可能使之后的土地出让所能带来的净收入达到最大化；二是只有不断提高土地出让的规模和价格，可攫取的土地出让收入才会水涨船高，并成为各级地方政府的重要收入来源。
由于土地的征用权和被征用土地补偿的定价权均在各级地方政府手中，加之原子化的农民在土地征用补偿方面缺乏集体性的讨价还价的能力，第一个条件也就很容易满足；同时，由于城市化加快所带来的工商业的发展和城镇居民对商品化住房需求的快速扩张，以及由此引发的土地需求的迅速增长，土地的出让规模和价格都出现了持续的飙升，地方政府可攫取的收入也就持续大幅飙升。
按照官方统计，2001年全国城市商住综合地价为1315元/平方米，2010年则暴涨到4488元/平方米，增长了2.4倍。 另据统计，2004年全国共出让土地面积17.87万公顷，出让价款5894.14亿元，而到了2011年，全年出让国有建设用地面积33.39 万公顷，出让价款则高达3.15 万亿元，分别增长了近1倍和4倍多。 土地出让价格的持续飙升和土地出让面积的迅速扩大，使得土地收入成为地方财政最重要的一个来源。贾康等人的文章对2007-2010年的情况进行了分析：
2007-2010 年，全国国有土地使用权出让收入和地方本级财政收入的比例从0.35∶1 上升到0.75∶1； 和地方公共财政收入的比例从0.18∶1 上升到0.41∶1。这标志着对于地方政府而言，2007-2010 年，土地出让收入（未扣除成本）和地方本级财政收入几乎相当，占到地方公共财政总收入的1/4 左右。
来自土地的收入如此可观，又如此的唾手可得，有哪一个地方政府愿意放弃呢？由于财政支出的棘爪效应，以及随着土地收入暴涨而导致的财政岁入和岁出水平的水涨船高，如果没有源源不断的土地收入的支撑，地方财政收支势必面临崩溃的危局。在此情况下，有哪一个地方政府会支持土地私有化的改革，从而作茧自缚呢？
房地产商的崛起
随着20世纪90年代末福利分房制度的改革以及商品房开发市场的兴起，房地产开发商也随之迅速崛起，并迅速成长为一个与土地利益关系极度密切的利益集团。看一看近些年胡泳中国富豪排行榜中房地产商的数量和其个人财富的暴涨情况，就不难理解房地产开发商是以怎样的速度积累个人财富的。房地产商暴富的原因，从表面上看是对房地产市场的过度需求所导致的持续的房价暴涨，并因此而给房地产商带来暴利的结果；但从本质上看，这一暴利的源头则是对国有土地所潜藏的巨大利益的疯狂掠夺，而这一掠夺行为与地方政府密切有关。正是由于土地的公共所有以及地方政府官员对土地的实质性控制权，才使得房地产商能够与地方官员以合谋的方式疯狂攫取土地价格暴涨所潜藏的巨大租金。易宪容一针见血地指出了房地产暴利的原因：
房地产业的暴利首先是来自于地方政府官员权力的无约束。可以说，中国近百万亿元的国有土地，它是国家最大一笔的财富，是每一个中国人都可分享的成果。但是，这些财富名义上国家所有，实际上通过国家权力转移到掌握这种权力的地方官员手上。
易宪容进一步指出，地方官员对国有土地的控制权必然导致官员与房地产商之间的权钱交易，从而使房地产商与地方政府共同分享来自国有土地的收益：
在房地产市场的各个环节，只要是有权力在，只要经过审批，如果对这种权力不能够有效地约束与监督，那么这种权力与金钱的交易就不可能避免。…这种钱权的交易还会以制度化的方式来确立使其合法化，即本来是一种对国家及民众财富掠夺的事情，经过官员出台的规则则合法化了。
由于房地产商的暴利从本质上来源于对公有土地潜在价值的掠夺，一旦公有土地不存在了，它还能维持其暴利水平吗？显然，除了地方政府之外，房地产商也是一个与土地密切相关的既得利益集团。
房地产金融的崛起
随着城市土地抵押市场的开放以及房地产市场的迅速崛起，金融业也迅速地跟进，为地方政府和房地产商攫取公有土地以及房地产市场的泡沫化繁荣推波助澜，并因此而分享来自土地和房地产市场的巨大收益。其中，土地抵押贷款是一个重要的途径。2009年国土资源部公报描述了当年的土地抵押面积和贷款的高增长状况：
截至2009 年末，全国84 个城市土地抵押面积21.7 万公顷，抵押贷款25856.0 亿元，比上年分别增长30.9% 和42.8%。全年抵押土地面积净增5.1 万公顷，抵押贷款净增7749 亿元，比上年分别增长35.5% 和59.7%。
2011年，土地抵押的面积和贷款虽然有所下降，但依然保持了较高的速度：
截至2011 年末，全国84 个重点城市处于抵押状态的土地30.08 万公顷，抵押贷款4.80 万亿元，抵押面积和抵押贷款同比分别增长16.5% 和36.3%。全年抵押土地面积净增4.19 万公顷，抵押贷款净增1.27 万亿元，同比分别增长12.1% 和37.6%。
除了巨额的土地抵押贷款外，对房产开发和个人购房的贷款则更为巨大。在上个世纪90年代末房地产市场刚刚兴起之时，商业性房地产贷款余额还仅仅在4百亿元的规模。但到了2012年底，据人民银行的报告，商业性房地产贷款的余额就已暴涨到12.11万亿元，增长了300倍。由于银行利润主要来自存贷款利差所带来的收入，因此，最近几年来银行业每年高达上万亿元的税后利润，显然与商业性房地产贷款的高速膨胀有着密不可分的联系，金融业也因此成为与土地收益有关的一个巨大利益集团。
需要指出的是，地方政府、房地产商和金融业三大集团并不是相互独立的，而是同一个利益链条的不同环节，只有环环相扣，相互配合才能共同完成对“公共地”所潜藏的巨大租金的掠夺，并共同分享合作的“战利品”。对地方政府而言，如果没有房地产市场的快速扩张，没有金融行业的资金支持，就不可能有巨大的土地需求和土地价格的持续飙升，也就不可能将土地潜藏的巨额租金转换成巨额的财政收入；对房地产商而言，如果没有各级地方政府对土地所有权的实际控制，房地产商就不可能以大大低于实际价值的价格拿到土地开发权。同时，如果没有金融业提供的房地产开发贷款的支持，以及针对购房者的按揭贷款，中国的房地产市场也不会持续的火爆，房地产行业也就不大可能成为一个暴利性行业。对金融业而言，如果没有政府对土地抵押贷款的巨大需求，以及房地产商和购房者对贷款的巨大需求，银行信贷以及诸如理财产品等影子银行业务就不会膨胀得如此之快，银行的盈利也不会持续暴涨。
因此，地方政府、房地产商和金融业已经被绑在同一个利益链条上，一损俱损、一荣俱荣。如果房地产市场持续繁荣，房地产价格持续上涨，那么地方政府就将会一如既往地从土地出让以及房地产开发中获取巨大收入，房地产商和金融业也将赚的盆满钵满；相反，如果房地产市场陷入衰退，房地产价格暴跌，则以土地收入为支柱的地方财政难免崩溃，房地产商势将大批的倒闭破产，而银行业的巨额信贷也将变成巨额的不良资产。后一种情况正是最近数年来许多中外观察家所最为担心的事情。其原因显而易见：一旦房地产市场陷入大衰退中，势必会引发一场灾难性的金融危机和经济危机，从而危及宏观经济的高速增长。如果宏观经济管理部门意识到这一点，那么他们会怎么做呢？除了选择继续维持房地产市场的繁荣外，看不出还有别的可行的选择。这也意味着宏观经济管理部门已经被强大的土地利益集团所绑架和劫持，并可能丧失其在政策制定方面的独立性和自主性。果真如此的话，中央政府也将失去对农村土地所有权进行根本性改革的激励。
三、渐进式改革的困境
在经历了三十余年渐进式改革的历程后，学术界对这一改革策略的特征以及所面临的困境已经有了更为深刻的理解，并形成了一些普遍性共识。
渐进式改革有着两个主要的特征，而且必须与改革的另一种模式--大爆炸模式--的比较才能加以理解。第一个特征是与大爆炸模式试图在很短的时间内通过激进的改革实现改革目标不同，渐进式改革顾名思义是循序渐进的，即通过温和的、逐次推进的一系列改革以逼近改革的最终目标。无论是政治领域的改革还是经济领域的各种改革如农村改革、价格改革、产权改革、财政金融体制的改革莫不如此。以价格改革为例，在改革初期，先是通过价格双轨制以引进市场定价机制，而后通过不断增大市场定价产品的产量，最后再由双轨制定价方式转变为单一的市场定价模式。再以产权改革为例，在改革初期先是鼓励以个体工商业为主的私人部门的发展，而后再对集体企业和国有的中小企业进行私有化，最后才进入国有垄断行业的改革。
渐进式改革第二个特征是所谓的改革优先次序的选择。这一选择基于由易到难的原则，以确定改革的优先议程，例如先进行经济改革，而后进行政治改革；先进行农村改革，后进行城市改革；先进行价格自由化改革，后进行产权改革；先进行竞争性行业的改革，后进行垄断性行业的改革；先进行贸易自由化改革，后进行资本和外汇自由化改革。
与大爆炸模式会带来一个时期内大规模政治动荡和经济大衰退相比，渐进式改革则更有利于政治秩序的稳定和经济持续稳定的增长，这一点往往被渐进式改革支持者所津津乐道，并视之为渐进式改革优于大爆炸模式的铁证。但是，随着时间的推移，两种模式优劣之争的天平似乎在发生偏转。一方面，经历了大爆炸式改革的许多国家已经走出政治动荡和经济衰退的泥潭，政治秩序和经济增长得以恢复；另一方面，以中国和越南为代表的渐进式改革则陷入停滞不前的困境中，这一困境毫无疑问是渐进式改革演进的结果：
首先，渐进式改革往往优先选择那些当期风险和阻力相对较小、并且更容易取得成功的改革领域，这一策略在改革的早期很容易取得成功，但是当改革所面对的风险和阻力比较大时，改革就很容易陷入停滞状态。从而错失改革的最佳时机；
其次，渐进式改革更加注重局部的改革，而不是全面地推进所有领域的同步改革。其结果是局部改革往往为利益集团创造了寻租机会，既得利益集团因此而出现，并由于进一步改革会威胁其利益而阻止改革；
第三，渐进式改革对政治秩序稳定的过度偏好导致政治改革严重滞后于经济改革，滞后的政治改革事实上成为经济改革所面临的最大障碍。一个强势的政府虽然有利于政治秩序的稳定，从而有利于经济的增长；但同时，一个不受宪政规则、公民社会和公民权利制衡的强势政府也会呈现出掠夺者的本色：过度地控制本应由市场配置的资源、过度干预市场的正常运行，侵犯私人产权和合约，为官员创造租金和寻租提供便利。
农村土地私有化改革时机的错失以及今日之二难困境的形成，本质上而言就是渐进式改革的一种必然的逻辑结果。首先，家庭承包制取得的巨大成功并未带来更进一步的土地所有权改革，相反，土地产权改革完全进入了停顿状态，并因此而错失了二十世纪八十年代末至九十年代中期进行私有化改革的大好机遇；其次，由于推进城市土地出让的市场化改革和商品化住房制度改革的过程中，未能同步推进包括农村土地在内的土地私有化改革，其结果为诸如地方政府、房产厂商和金融业攫取土地租金提供了机会，一个密切关联的围绕土地的既得利益建团得以迅速崛起，并成为土地私有化改革的主要阻力。第三，随着以地方政府为轴心的土地既得利益集团的形成，政治体制改革所面对的阻力也在不断增大。政治改革的本质是将权力关进由宪政规则、公民社会和公民权利所把守的牢笼中，但在把关者缺失的情况下，权力的拥有者不会将自己关入笼中，这是政治改革所面对的最大困境。政治困境不摆脱，土地私有化改革的困境也将无法摆脱。
最后，需要指出的是土地私有化改革所面对的困境，只是当前整体改革陷入进退两难困境的一面镜子，而这一困境形成的根源在于渐进式改革策略。因此，在考虑如何走出困境之前，首先需要对渐进式改革进行深刻的反思，而不是匆忙地提出改革思路和设计，否则只会使改革陷入更大的困境。
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