其实政治一点也不神秘，政治也不是任何神圣原则或者自私自利的设计所能够决定的，不过就是因应“国家和社会管理”问题的对应存在。而国家和社会管理之所以成为一个问题，乃是因为大同社会已经崩溃，而共产主义一时又无法实现，在这样的情况下，所谓“自由人的联合”就没有现实存在条件，因此不得不借助外在的组织与整合力量，借以在人们之间起到强制的调节和引导作用，避免社会陷入无序状态，而无序状态是所有人都难以接受的。权力的作用和存在的必要性在于消除混乱带来秩序，西方的政治学家给权力下了一个功能性的定义：权力就是支配人们意志和行为的力量。
从“国家和社会管理”的层面上去看待政治现象，就非常清楚，作为的一个国家管理体系，能够选择的管理组织形式只有两种：要么是科层制，要么是家长制。因为管理信息处理、传递和搜集的成本很高，就不得不把管理权限按照各个功能和地区范围进行划分，按照功能划分就是“科”的含义所在，按照级别和地区范围进行划分就是“层”，这样一来在管理上必然的造成所谓的“条块分割”现象。1980年代作为一种意识形态起作用的主流舆论，曾经极力抨击“条块分割”，殊不知这是科层制与生俱来的弊端，要解决这样的问题，除非搞家长制，但是家长制在大国管理中间是不可能的，无论中国知识精英用多么情绪化的词汇，去抨击中国古代的皇权，也无法掩盖那仍然是科层制的天下，这无关过去的皇帝或者今天知识精英的自身意愿，家长制实在是无法在中国这样的大国里落实，皇帝亲自掌握的朝廷固然要设置“三卿六部”，从中央到地方也必然难以避免多个层次的地区政府，除了“小国寡民”之外，所有的大国管理都必定是要采取科层制组织形式，没有家长制的存在余地。
美国所谓的“行政、立法和司法”的三权分立，无非是不同的职能掌握在不同的部门手里，分别雇佣不同的官僚去掌管而已，无论如何都不是三种或者三个不同的政治权力。真正三个独立的政治权力同时存在的情况，在中国抗日战争期间倒是有这种情况，例如在江苏北部新四军活动地区就是这样，当地除了新四军和附属的行政体系之外，还有国民党的军队和行政系统，日本和汪伪政权是另外一帮子。这三个权力都同时向老百姓收取税收，而且相互之间互不承认，是真正独立的。这样的情况不仅不符合民主爱好者的愿望：有利于底层社会民众，而且恰恰相反，老百姓处于极端困苦的境地。笔者就访问过一个新四军老战士，当时那个地方的拉锯战争极为惨烈，牺牲的人数非常多，1942 年初和他一起乘船去苏北参加新四军的27位伙伴，到抗战胜利的时候仅存两人，在对日寇喊话要他们投降的时候，又有一位战友倒下了，最后只有他一个人活着见到了新中国的成立。在这样的严酷战争年代，老百姓的生存条件恶劣到无以复加的地位，真正的“三权分立”根本没有什么“民主”可言。
中国在这个方面有非常丰富的历史经验，与战国时代对照，恰恰是因为有竞争性的政治权力存在，因此大家最后都陷入了一个共同的“安全困境”――人们为维护安全而投入的人力物力资源很多，但是安全态势却在持续恶化。正是因为如此大家最后转而追求国家统一，因为在统一的中央集权制政府底下，安全成本最低，秦始皇统一中国之后，那种成年累月进行战争的局面就一去不复返了，结束了“争地以战，杀人盈野；争城以战，杀人盈城。”大家都松了一口气，因此史家写道“元元黎民，得免于战国。”在后来的三国时代，五胡十六国时代，五代十国时期，民众一样是生活在非常困苦的处境里。所以中华民族在远古时代的经验一直流传到今天，人们知道关于政治权力的竞争一定是排他性的，是所谓的“天无二日、民无二主”。这样的排他性竞争所引发的战争，属于不可避免性质，最后大家都转而主张国家统一，其依据就是在统一国家之下，可以避免关于政治权力竞争带来的安全困境，个人的安全成本最低。
其实政治权力最后归于统一和强化，不仅只是中国历史发展方向如此，欧洲国家近代以来一样是走过了这样一个中央集权制国家的建设和强化过程。在欧洲地区，中世纪时期一盘散沙的封建主手上掌握的政治权力，逐步通过各种方式遭到削弱，而中央集权制国家机器从无到有、从弱到强建设起来了。根据中国和西方国家的历史经验，可以得出这样一个结论：中央集权制国家是政治发展的历史必然结果。而由于国家范围巨大，因此所有的国家管理方式都是某种形式的科层制方式，家长制是不可能的。所谓的“三权分立”不过是在科层制底下的管理职能划分而已。拿一个企业作比喻，由于信息搜集和传递上必然会有的对应性，其销售部门、生产部门和财务部门相互之间能够实现相互监督，作为一个国家科层制管理这样的分权制制度，必然在制度上可以安排相互监督和制约机制，至于这样的监督是不是可以生效，那就不是制度设计本身所能够决定的了，而是取决于其他重要因素。
而从权力本身的特性而言，真正的分权制是不能容许的，正如划分权力之后必然带有职责方面的相互推诿和扯皮一样，科层制的一个派生弊端就是“条块分割”，部门和地区之间常常出现有利益和权力方面相互争执，而责任和义务方面却常常相互推诿的现象，这是由管理职位上的个人，他们多数不能摆脱“经济人”行为模式所决定的。1980年代主流舆论关于科层制的错误认识和过火抨击，不可能不妨碍中国改革的顺利进行，毕竟在中国这样的大国不可能真正实施科层制的唯一替代方式――家长制，抨击条块分割结果是助长了地方主义和强化了部门利益，今天政府治理方面带来的严重混乱现象，就是许多机构出于利益而设置的各种法规，不仅自我中心，拒绝协调，而且常常体现自身狭隘的部门利益，推卸应该承担的管理职责。这个改革就是借助了抨击条块分割的主流舆论的东风，一帆风顺地完成了更加深重的条块分割过程。到今天为止，中国一些搞人仍然自称是“改革派专家”混饭吃，拒绝忏悔和认错，拒绝为错误的政府机构权力扩张负责，并坚持过去的错误以维护自己的话语霸权，这远非国家之福。
毛泽东创立的“政治领导”方式，主张把政治领导和业务领导分开，在战争年代实现“支部建在连上”，在建设时期主张“党委领导下的厂长负责制”，1965年还主张学习解放军在政府部门中间普遍建立政治部，这倒是真正意义上的分权体制。权力划分是按照权力的不同的性质，而非按照职能部门进行，这种划分在理论上倒是不涉及权力本身的完整性，在一定条件下业务决策是独立于政治决策的。这样的“两权分立”在解放前的长期战争实践中间，执行效果还差强人意，既保证了军队的战斗力，同时还保证了军队的人民性，能够紧密联系群众成为“工作队和宣传队”。
在新中国的国家和社会管理中间，应该如实承认，这个党政权力两分的执行效果并不好，关键在于这样的权力划分过程中间，由于涉及到人事任免的巨大决定作用，厂长最后成了附庸，业务决策权力也成了非独立状态。由于人事任免关系的制约作用，导致管理体制中间党务权力机关的事务化，政治决策人替代和包办了业务决策，把自己的正常职责丢弃一边。毛泽东指望的“党性就是人民性”，用具有较高政治地位的政党机构去联系人民并反映人民呼声，再回头去监督业务领导机构的设想就逐步落空了，早在1950年代，毛泽东就发现作为政府机构设置的群众团体，如妇联、青联、学联等机构的官僚化，共青团是“老人专政”的现象，各个机构的共同特点是都不联系群众，成为一般意义上的官僚机器。政治领导的落空，毛泽东认为是中国官僚精英群体必然体现中国社会阶级分化的现实――追求自身利益成为群众的对立面，最后毛泽东认为一切制度设计和程序调整都已经不可能再生效了，他直接诉诸群众运动本身，强制落实宪法中间赋予给人民的发言权和结社自由，支持群众起来造反。在1958年毛泽东区分了大民主与小民主，并指出大民主是对敌斗争方式，在文革中间他支持群众起来搞大民主，并把矛头指向党内走资派，这个运动的性质就是“对敌”的性质。
如果说毛泽东关于政治领导和业务领导这样基于权力运用性质和努力方向的划分，也存在着实际上执行的困难，最后是政治领导架空或者实际上取消了业务领导，那么基于职能和范围划分的科层制管理体制，更加不可能建立有效相互制约，而只能是陷入“条块分割”的命运。
评论 (0)