政府数据开放与腐败防治：英国的实践与启示

五、英国政府的开放数据行动英国之所以能成为欧盟TACOD 项目的试点国家之一，是基于其在开放数据方面的领先地位。那么，英国的开放政府数据行动是如何进行的? 英国利用开放政府数据来防治腐败的基础如何?(一)政策法规2009年12月，英国财政部发布题为《第一要务: 智慧政府》( Putting the Frontline First: Smarter Government)的报告，指出要积极推进数据开放和透明，公开健康医疗、公共交通、天气、公共支出等方面的数据，建立一站式数据网站data.gov.uk。2010年5月，英国时任首相卡梅伦向所有政府部门发出一封信件，提出政府要确保在中央政府支出、地方政府支出、以及关键政府数据方面(例如犯罪数据及高级公务员的姓名、级别、职位、薪水等)的透明，并提议在内阁办公室设立一个公共部门透明委员会来确保这项工作的顺利运行。

2011年11月，内阁办公室发布题为《关于2011 年秋季声明开放数据措施的更多细节》(Further Detail on Open Data Measures in the Autumn Statement 2011)的报告，提出以下措施: 开放健康和医疗数据来促进生命科学产业发展; 开放地方实时交通信息以促进地方企业发展并改进交通服务; 为病人在线提供其个人信息以促进高科技消费者信息市场改革; 使新创业公司更容易地获取数据，支持其成长。此外，英国政府还构建了国家信息基础设施框架( The National Information Infrastructure，简称NII)，其中包括数据开放指导原则、最重要数据列表、管理结构以及质量标准，提出要重点开放有关位置、公共部门绩效、财政、运行流程的数据。在公开NII的数据列表之前，英国政府在Data.gov.uk的官方博客上发布通告，请英国民众选出他们认为最有价值的数据。

作为开放数据合作伙伴联盟的创始国之一，英国政府于2011年9月发布了第一个国家行动计划，并在2013年4月公布了自评报告。根据自评报告和第三方评估的结果，英国政府于2013 年6 月制定了第二个国家行动计划，提出从开放数据、政府诚信、增强财政透明度、增加公众参与以及自然资源透明度五个方面来履行承诺。在这个国家行动计划中，英国政府明确提出，要通过开放数据来惩治腐败。具体承诺包括: 制定跨部门的反腐败计划; 公开公司实际所有权人的注册信息; 公开警方记录; 在国内外所有涉及政府投资的工程建设项目中推行透明度和责任制原则; 及时发布法律文件; 建成公民举报机构。

(二)组织机制Data.gov.uk是英国建设透明政府行动的重要组成部分，所以英国的政府数据开放平台由透明委员会来领导。具体的实施操作由内阁办公室的透明和开放数据团队协同各政府部门进行。英国成立了世界上第一个开放数据研究所(Open Data Institute)，以促进商业界、学术界、政府和社会在开放数据方面的合作。它是一个独立的、非盈利的、无党派的有限公司。目前，开放数据研究所已获得了来自英国政府长达5年、每年一千万英镑的资金。

数据战略委员会(Data Strategy Board) 和公共数据集团(Public Data Group)也是促进数据开放的重要组织。数据战略委员会担负着建议政府应购买或提供哪些数据、管理与公共数据集团的合同以及挖掘如何使数据为经济增长服务的职责。公共数据集团则致力于为数据使用者提供低廉的价格、为中小型企业和非盈利机构使用数据扫清障碍。从组成来看，公共数据集团的成员包括英国工商局、地震局、气象局和地形测量局等，这些成员都拥有数量庞大和质量较高的数据。总的来说，公共数据集团是开放数据的核心参考数据源，数据战略委员会扮演的是开放数据市场的中间者角色，而开放数据研究院则主要推动开放数据的商业化。

(三)开放平台、开放内容及格式2010年1月，英国政府推出了一站式数据开放平台Data. gov. uk。据其网站介绍，英国政府开放这个平台的目的是为了帮助公众更好地了解政府运作和政策制定的过程，也为了支持商业界、学术界、和第三部门的发展。尽管平台上的一些数据已在别处公开，但是data. gov. uk将所有数据整合在了一个集中的平台，使公众能够更容易获取数据并利用这些信息做出决策。

目前，Data. gov. uk共有37754个数据集。其中，已发表的数据集34058个，未发表的数据集3696个。未发表的数据集主要是包含了公民个人信息和敏感信息的数据集，例如学校调查和关于公民出生、死亡、婚姻状况的记录。Data. gov. uk有搜索功能，用户可根据相关性、热门程度、标题、更新时间、地点等对数据集进行排序，也可根据所发布的状态、开放执照、主题、格式、发布者、开放分数等来选择数据。Data. gov. uk还注重用户反馈，鼓励用户根据数据是否符合“经济增长”、“社会进步”、“有效的公共服务”、“与其他数据集的潜在关联”、“其他关键数据”标准来进行评估。在授权项方面，平台将数据分为开放政府许可、非开放政府许可、未出版数据集三大类。

开放的数据格式包括csv、html、xls、wms、pdf、xml、rdf、zip、ods以及json。Data. gov. uk采用了万维网之父、英国计算机科学家蒂姆·伯纳斯-李（Sir Tim Berners-Lee，1955—）关于数据开放度的5 星评分标准并对其有所扩展。如表3所示，1颗星代表着在网络上公开数据(无论使用任何格式) ; 2 颗星代表使用了结构化数据(例如xls格式) ; 3颗星意味着使用了开放格式的结构化数据(如csv或xml格式) ; 4颗星代表着使用了可关联数据(如使用了url链接)，5颗星代表使用了关联数据(除提供url链接外，还可链接其他数据) 。

以前面提到过的有助于揭发腐败行为的数据集为例。在data.gov.uk上，共搜索到有关礼物与接待登记簿的数据集共45个，其中有32个数据集使用了csv格式(3星) ，1个数据集是xls 格式(2星)，5个数据集使用了rtf、html、pdf格式( 1星) ，7个数据集处于“未公开”状态。此外，关于利益登记簿，英国部长守则规定，每位大臣（部长)级官员在获得任命后，需要提供一份相关利益列表，包括金融利益、股权、投资性房地产、赞助关系、公共任命职位、以及家庭成员的利益。英国内阁办公室于2011年4月2日在data.gov.uk平台上通过一个csv文件和一个pdf文件公布了包括时任首相卡梅伦在内的所有大臣级(以上) 官员的相关利益情况，该数据集的开放度为3 颗星。

六、对我国的启示(一) 明确数据开放的优先领域和重点领域英国政府数据开放的成功得益于其国家层面的统筹与规划。早在2009 年，英国财政部便提出了公开数据的原则，并提出要公开健康医疗、公共交通、天气、公共支出等方面的数据，以及建立一站式数据网站data. gov. uk的计划。此外，英国政府还构建了国家信息基础设施框架 ，制定了数据开放指导原则，提出要重点开放有关位置、公共部门绩效、财政、运行流程的数据。

我国2015年9月公布的《促进大数据发展行动纲要》明确指出，2018年底前，将建成国家政府数据统一开放平台。2020年底前，逐步实现信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。

为充分发挥数据开放对腐败的防治作用，我国政府应加快推进财政预决算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、官员财产等方面信息的公开，积极接受社会监督。

(二) 修订《政府信息公开条例》，完善配套法律政策体系英国政府数据开放行动的顺利进行来源于一系列法律、政策文件的支撑，包括《信息自由法》( 2000)、《公共信息再利用条例》( 2005 )、前首相卡梅伦向政府部门发出的有关数据开放的信件以及《地方政府透明准则》(2014) 。

当前，我国关于公共信息资源开放的法规主要是2007年4月颁布、2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》。然而，政府信息公开与政府数据开放的内涵、目的并不相同。政府信息公开强调公众的知情权，公开的大多是文件或经过整合分析后的统计数据; 政府数据开放除满足公众的知情权外，还强调数据的应用和创新，因而要求开放未经过加工的、可机读的、可下载的原始数据，以便公众、企业、社会组织等再利用。如复旦大学国际关系与公共事务学院副教授郑磊所说：“政府信息公开是政府数据开放的基石，而开放政府数据将政府信息公开在深度和广度上都提升到了新的阶段”。

我国应加快修订政府信息公开条例，加强政府部门的共享和开放意识，促进政府数据在安全前提下的最大程度开放。此外，网上个人信息保护的立法工作也是重中之重，应界定个人信息采集应用的范围和方式，加强对侵犯个人隐私行为的惩戒。为促进数据开放的腐败防治作用，我国也应当在反腐败相关法律、政策中明确开放数据的重要角色，从法律高度确立存储数据、分析数据来防治腐败的机制和程序。

(三) 完善数据开放的组织管理机制如前所属，英国的政府数据开放行动由透明委员会、开放数据研究所、数据战略委员会和公共数据集团共同开展。目前，在我国地方政府层面，广州市、沈阳市、成都市、（湖北省）黄石市已成立了大数据管理局。国家层面的大数据发展和应用统筹协调机制亟待建立。

我国应加强中央与地方之间的协调，引导地方各级政府将数据开放和大数据发展纳入本地区的经济社会发展规划中。设立或指定开放政府数据工作的主管部门，赋予该部门足够的职权以协调、统筹各业务部门的数据，明确业务部门和其他相关部门的分工与职责。通过公开政务数据来引导企业、科研机构、社会组织等主动采集并开放数据。为了加强数据开放对腐败的防治作用，应组织专业人才、成立专门机构，对数据资源进行科学的采集、存储、利用和分析，加强监督。

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