党内法规与国家法律关系再阐释

党的十八大以来，“党内法规”日益成为党和国家政治生活中的一个关键词。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《四中全会决定》）指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”《四中全会决定》站在“管党治党”与“建设社会主义法治国家”的战略高度，提出了“加强党内法规制度建设”的总体要求；同时，突出了党内法规制度建设的重点工作，即“完善党内法规制定体制机制”、“加大党内法规备案审查和解释力度”、“形成配套完备的党内法规制度体系”。

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

特别需要指出的是，《四中全会决定》将“法律规范体系”和“党内法规体系”并举，使之作为社会主义法治体系的有机构成部分。这一新的提法引发了人们对国家法律和党内法规关系的持续争论。

对这一问题，《四中全会决定》实际上已经给出了一些解答。在提到坚持党的领导时，该决定指出，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。在提到党的纪律时，该决定指出，“党规党纪严于国家法律”。在提到党内法规制度建设时，该决定指出，“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。2015年5月，王岐山在浙江省调研时指出，“把纪律和规矩挺在法律前面，挺在党风廉政建设和反腐败斗争前沿”。2016年1月，习近平在十八届中央纪委六次全会上强调，“把纪律建设摆在更加突出位置，坚持纪严于法、纪在法前”。2016年12月，习近平就加强党内法规制度建设强调，“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”。

这些命题的提出对全面从严治党和全面推进依法治国具有重要的意义。对党的这些重要主张，需要结合国家的法治实践和党的制度建设实践予以体系地把握。

一、党内法规的名与实

随着“党内法规”的用法频繁出现于公共领域，尤其是《四中全会决定》将党内法规与国家法律并举，使之作为社会主义法治体系的有机构成部分，许多人开始担心这个概念会使党内法规混同于国家法律，甚至会损害国家法律的权威。

事实上，“党内法规”的用法由来已久。早在1938年，毛泽东就已经使用“党内法规”一词。他在《论新阶段》一文中提出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”“四项纪律”包括个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央。相较于这些原则，党内法规要更详细（具体）一些，在很大程度上属于规则。此后，“党内法规”的说法又不断出现在党的重要会议上或领导人的讲话中。

因此，今天继续使用这一概念，具有一定的历史正当性；相反，如若弃用这一概念，改为“党内规范”、“党的纪律”等提法，未必能更准确描述党的制度实践。

实际上，党内法规和国家法律在概念上的区别是很明显的。

党内法规是党内的规矩，国家法律是全社会的规矩。党内法规上的人的形象是党内的人（党员），国家法律上的人的形象是国家之内的人。所以，党内法规的适用是属人的，而国家法律的适用通常是属地的。

当然，这种区别并不意味着二者互相隔绝，因为党内的人恰恰也处于国家之内。《中国共产党党章》（以下简称《党章》）规定，党员有义务“模范遵守国家的法律、法规”。担心党内法规混同于国家法律的人往往站在“国法”的立场上考量党内法规。其实，我们称之为党内“法”规，并不意味着它就是国法意义上的“法”。这种概念用法与“国际法”具有相似的处境：虽然国际法被称为“法”，但它是不是“法”，这个问题在法律理论上仍然充满了争议。然而，这并不妨碍人们约定俗成地使用“国际法”这一用语。

有人提出了“党内规范”、“党的纪律”等替代用语，这些概念未免太过宽泛。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第2条规定，本规定适用于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件的备案工作。可见，在党内，并不是所有具有规范属性的规矩都可以称作党内法规，至少还有一部分被称为规范性文件。二者的不同在《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第5条中规定得很清楚：党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于那些不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等一般规范性文件。这个条款在形式上将二者区隔开了。这就像在国家层面，国务院既可以制定行政法规，也可以发布决定。所以，用“党内规范”、“党的纪律”替代“党内法规”未必合适。

在国家法律的层面，将全国人大或全国人大常委会制定的规范（在狭义上）和所有的法律规范（在广义上）称为“法律”已经给日常的语言使用造成了不少困扰，在党内进行制度建设时，应该尽量避免这种情况。

党内法规和国家法律不是同种性质的事物，强行将二者统一于“法”——例如将党内法规当作“软法”、将国家法律当作“硬法”——是不必要的，在理论上也不能自足。就党内法规来说，它是中国共产党自我承诺的结果。这种自我承诺不仅仅表现为党的自我约束，更体现为对一定的政治和道德理想的追求。党内的规矩通过政治教育和政治动员，依靠党员的政治认同、领导人的超凡魅力以及具有强制性的纪律手段来贯彻落实。就国家法律来说，它最初产生于人们对于秩序和安全的需求。它不一定与道德或理想相结合；只要人们秉持“己所不欲，勿施于人”的原则行事，通常不会逾越法律的要求。

二、党内法规和国家法律并行不悖

1949年以后，在相当长的一段时期内，党的政策在国家的政治生活中发挥着举足轻重的作用。1949年中共中央发布的《中央关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》指出：“人民的司法工作不能再以国民党的《六法全书》作依据，而应该以人民的新的法律作依据。在人民的新的法律还没有系统地发布以前，则应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据。”

实际上，不只是司法工作，在国家政治生活的其他方面，党的政策也是必不可少的。新中国成立初期，百废待兴，法律的制定同样需要一个过程。有论者指出，从1949年至1979年的30年间，对涉及民生的重大问题，由国家制定、颁布正式法律加以解决、推行的，包括《婚姻法》《农业税条例》等，总数仅为个位数。随着社会功能分化，法律系统逐渐分出，其相对于政治系统的独立性不断加强，法律在国家和社会治理中所扮演的角色越来越重要。早在1986年，邓小平就强调：“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。”

十八届四中全会更是以“全面推进依法治国”为主题，对法治体系和法治国家的建设作出了总体规划。《四中全会决定》在谈到“依法执政”时指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”这些论断对国家法律和党内法规的关系的认识是清楚的：国家法律和党内法规首先要分开。

不少论者从制定主体、表现形式、制定程序、适用范围、实施保障等方面论述了国家法律和党内法规的区别。除此之外，还有几点需要注意：

第一，国家法律的用语一般要求准确、规范。正因为此，有法学家将法律规则称为“确定性命令”，而且，法律往往使用的是从生活现实中抽象出来的概念。党内法规的用语则未必如此。例如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定：“党内不准搞拉拉扯扯、吹吹拍拍、阿谀奉承。”再如，《中国共产党廉洁自律准则》规定：“坚持崇廉拒腐，清白做人，干净做事。”这些用语平实、通俗，贴近生活，容易被党员干部所理解。

第二，国家法律必须公布。公布是法律制定过程的必要环节；法律如果不公布，则不能生效。法律为所有的社会成员共同遵守，所以应该向所有人公开。这已经成为法治的基本要求之一。《立法法》对于各种法律的公布程序作出了详细的规定。党内法规则未必如此。从理论上说，党内法规适用于党组织与党员，并不需要对所有人公布。《制定条例》规定，党内法规经批准后一般应当公开发布。这意味着，在某些情况下，党内法规可以不公开发布。

第三，国家法律必须具有稳定性，只有稳定的法律才能带来可预期的法律关系，因此，国家法律不能朝令夕改。这意味着，法律应该满足成熟的要求，尽量避免试行、暂行等规定。党内法规在一定程度上带有政策的性质，可能随着政治情势和政治任务的改变而改变，因而具有一定的灵活性。《制定条例》第24条规定：“实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，可先试行，在实践中完善后重新发布。”

党内法规和国家法律的并行不悖尤其体现在党纪和国法的关系上。在当前反腐败工作深入持续开展的背景下，尤其需要重新梳理党纪和国法的关系。《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《处分条例》）2015年进行了修改，这次修改的一个指导思想是“纪法分开”。有学者指出，在旧《处分条例》的178条规定中，有70多条规定与《刑法》等国家法律重复，如破坏社会主义经济秩序行为、失职渎职行为、侵犯公民权利的行为、妨害社会管理秩序的行为等条款。这次修改将这些规定全部予以剔除。修订后的《处分条例》突出了党纪的特殊性质，在党纪和国法的区分上也更加明晰。

《处分条例》第30条规定：“党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，应当及时移送有关国家机关依法处理。需要给予行政处分或者其他纪律处分的，应当向有关机关或者组织提出建议。”由此，党规规定的纪律处分和法律规定的法律责任（刑罚、行政处分、其他纪律处分）是分开的，可能同时追究。例如，《处分条例》第27条规定：“党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、失职渎职等刑法规定的行为涉嫌犯罪的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”根据这条规定，党员有贪污贿赂、失职渎职等行为，构成犯罪的，承担刑事责任，同时，行为人还应接受撤销党内职务等纪律处分。

党纪不能替代国法，反过来说，国法也不能替代党纪。

在当前党内法规建设的实践中，一些党内法规在调整对象方面存在“外溢”的情况。《制定条例》第2条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”这个条款将党内法规的调整对象限定为党员和党组织，不包括党外的个人和组织。这一点与原《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第2条的规定是一致的。然而，在实践中，有些党内法规的规范对象已经超出了党员和党组织的范围。例如，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》所涉及的领导干部除了包括党的领导干部，还包括人大、行政、政协、审判、检察、民主党派等机关，人民团体、事业单位中的领导干部以及大中型国有企业中的领导人员。《党政机关厉行节约反对浪费条例》适用范围除了党的机关，还包括人大、行政、政协、审判、检察等机关，工会、共青团、妇联等人民团体以及参照公务员法管理的事业单位。

为了缓解这种“溢出”效应，这两个规定都采取了“联合发文”的形式，即由中办和国办印发。这种做法虽然比较便宜，但与党内法规的定位不符，也与《制定条例》的规定有所出入。

未来在党内法规建设的过程中，应该尽量避免党内法规的直接约束力覆盖党外的人和组织。对于党纪中虽有规定但可以通过国家法律进行规范的，尽量通过国家法律来体现。尤其是，应该尽量避免党政联合制定、发布党内法规的做法。

三、国家法律高于党内法规

法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。依法执政是党治国理政的基本方式。我国《宪法》第5条第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”按照宪法的要求，要像其他的组织一样，作为执政党的中国共产党也必须以宪法和法律作为自己的活动准则。《党章》在“总纲”部分也规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”

《党章》以党内根本大法的形式规定了党受宪法和法律约束。因此，党制定党内法规的活动也必须遵守宪法和法律。《制定条例》第7条将“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”作为制定党内法规应当遵循的原则之一。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》也提出，党内法规的制定工作的基本要求之一是“宪法为上、党章为本”。所谓“宪法为上”，是指“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动，认真履行党内的各项职责和义务”。所谓“党章为本”，是指“以党章为根本，按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作。”

党的十八大以来，党内法规体系的建设工作明显加快。在过去的四年中，党中央出台或修订的党内法规超过50部，超过现行150多部中央党内法规的三分之一。从2012年6月起，中共中央部署开展了党的历史上首次党内法规和规范性文件集中清理工作。从新中国成立到2012年6月，中央出台的文件总计超过2.3万件，其中，规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件共1178件。经过清理，在1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止。在这些文件中，有不少文件是因为与宪法和法律不一致而被清理，如上世纪五六十年代一些关于刑事案件处理程序的规定。

国家法律和党内法规的不一致，不仅会影响全面依法治国的落实，而且会影响全面从严治党的推进。因此，《四中全会决定》提出：“注重党内法规同国家法律的衔接和协调。”这里提出的“协调”主要针对的就是当前存在的党内法规和国家法律不一致的问题。

保证党内法规和国家法律的协调的重要举措之一，就是加强党内法规的备案审查。1990年，中共中央办公厅曾经发布过《关于党内法规备案工作有关问题的通知》。这个通知只有简略的三条，非常原则地规定了党内法规的备案工作。2013年，中共中央公布了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》），对于党内法规以及规范性文件的备案工作作了比较详细的规定。按照这个规定，中央办公厅承办党内法规的备案工作，具体事务由中央办公厅法规工作机构办理。中央办公厅对报送中央备案的党内法规进行审查时，审查的一个主要方面是“是否同宪法和法律不一致”。审查发现党内法规与宪法和法律不一致的，中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况，逾期不作出处理的，中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议，报请中央决定。

相较于《中共中央办公厅关于党内法规备案工作有关问题的通知》，《备案规定》在体制上更加完善，在机制上更加具有可操作性。备案审查可以对党内法规的合法性进行事先控制；但如果党内法规在实施过程被发现有合法性问题的，《备案规定》并不能起到纠正作用。在目前的党内法规制度体系中，也缺乏党内法规的事后监督机制，将来需要补齐这个制度上的“短板”，才能充分保证党内法规与宪法、法律保持一致。

四、党内法规严于国家法律

理解党内法规的严格性，首先应注意中国共产党对自己的定位。《党章》开篇声明：中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。“两个先锋队”体现了党对先进性的追求。

这种先进性尤其体现在它的“与时俱进”：始终代表中国先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益。在历史上，党正是依靠坚强的组织性、严格的纪律性等取得了革命的胜利。在社会主义建设的新时期，党需要进一步强化这些传统，并以制度化的方式将它固定下来。按照《党章》的规定，党员几乎没有个人的利益，在党和人民的利益面前，个人利益是微不足道的。党员献身于党和人民的事业以及共产主义的最高理想。这些都在入党宣誓时予以承诺。因此，党员不能满足于做一名普通的公民，而应该追求崇高的理想、高尚的人格、纯洁的党性。这些显然都超越了国家法律所能提出的要求。

就目前来看，以《党章》为核心的党内法规主要包括六类：党的思想建设、党的组织建设、党的队伍建设、党的作风建设、反腐倡廉建设、党内工作程序。党的思想建设实际上是在一定的世界观的指导下，使全党在思想上、政治上保持高度一致和先进性。例如，党的指导思想马克思主义是唯物主义的，是无神论的。因此，党员不能信仰宗教。因此，党内法规已经超越了单纯对行为的调整，而触及了党员的内心和灵魂，这是国家法律所不能胜任的。在这一点上，党内规范的调整力度显然更大。

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