党内法规与国家法律关系再阐释

它不仅要求党员在行动上与党保持一致，而且要求党员在思想上与党保持一致。

另外，党的作风建设、反腐倡廉建设中的许多内容都关涉党员的道德和修养。例如，《中国共产党纪律处分条例》第127条规定：“与他人发生不正当性关系，造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”党内法规禁止党员“与他人发生不正当性关系”，国家法律对此并不予以规制。再如，《中国共产党廉洁自律准则》规定，党员坚持尚俭戒奢，艰苦朴素，勤俭节约；党员坚持吃苦在前，享受在后，甘于奉献；党员领导干部廉洁齐家，自觉带头树立良好家风，等等。严格来说，这些规定都带有强烈的道德意味，是对党员的道德修养的规训。与之相反，国家法律通常不会触及这些领域。所以，党内法规对党员提出的要求比国家法律更高。

党内法规甚至将那些在国家法律看来应该交由个人自由决定的领域也纳入了调整范围，并通过强有力的实施机制予以贯彻落实。人们常说，法律是最低限度的道德。如果这个说法成立的话，国家法律和党内法规的区别似乎可以用“义务的道德”和“愿望的道德”这对区分来阐释。义务的道德是从最低要求出发，规定了社会生活的必需条件，确立了使有序社会成为可能或者使有序社会得以达致其特定目标的基本规则。国家法律是义务的道德的体现。愿望的道德是指善的生活的道德、卓越的以及充分实现人之力量的道德。这种道德下的行为指的是“人在发挥最佳可能性的时候能够做出的行为”。党内法规更加指向愿望的道德。

党内法规严于国家法律，不仅体现在党纪严于国法，而且体现在党纪先于国法，即“要把纪律挺在前面”。由于党纪严于国法，所以，违反国法的行为一定是违反党纪的行为；反过来说，违反党纪的行为则不一定是违反国法的行为。例如，“参加迷信活动”在党纪的层面会被追究责任，而在国法的层面则不予评价。因此，党员的某些行为即使不违反国法，但由于不符合党对自己的定位和党的先进性而难以逃脱党纪问责所形成的更严密“法网”。

党纪先于国法，具有“防微杜渐”的功能指向。党纪在法律底线之前为党员划定了一条纪律底线，在错误的行为萌发时便介入治理，防止“小错”发展成为违法犯罪，造成更加恶劣的影响。党纪的前置可以在源头上切断党员违法犯罪产生的途径，防患于未然。鉴于党纪的这种“兜底”作用，在今后党内法规建设的过程中，对国家法律既没有规定也不适合规定的事项，可以引入党内法规，以发挥适当的规范作用。

五、党内法规和国家法律的衔接

虽然党内法规和国家法律在功能上相互区分，各有所长，但二者仍然有可能内在地统一起来，成为社会主义法治体系的重要构成部分。这个统一的基础就是党的领导。

国家法律体系和党内法规体系的建设共同服务于实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。所谓国家治理体系，指的是“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。”所谓国家治理能力，指的是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”。依法治国和依规治党的实质是将党和国家的各项事业纳入法治的轨道，通过制度化的方式管理各方面的事务，将制度上的优势转化为管理的效能。

党内法规和国家法律在价值取向上的一致性，还体现为国法和党规都以“宪法为上”。宪法是一个国家法律体系的基础，处于法律秩序层级结构的顶点。违反宪法的法律，将会失去法律效力。党内法规也必须与宪法保持一致，否则，党内法规的规范效力也会受影响。无论是国家法律，还是党内法规，都必须以宪法为遵循，体现作为社会共识的宪法价值和精神。

实际上，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。自20世纪80年代以来，党政分工的改革不断走向深化。

党内法规和国家法律的适度区分和功能互补，要求党内法规和国家法律衔接互动，实现国家治理体系和治理能力的现代化。党内法规尤其应该在党的领导的“核心领域”建立与国家法律相衔接的制度。在这些方面，有的制度已经形成，有的尚付之阙如。例如，国家机关的组织法、选举法等相关法律规定了领导人员的产生办法，但是这些领导人员是如何被党组织推荐、如何被提名的，组织法和选举法等法律并无规定。《党政领导干部选拔任用工作条例》即填补了这一制度上的空位，并落实了“党管干部”的原则。再如，为了使党的主张通过法定程序转化为国家意志，党内法规应该规定执政党向国家机关提出立法建议的工作机制。这些党内制度有待进一步形成。

实现党内法规与国家法律的衔接，必须加强党内立法部门与国家立法部门之间的沟通协调，形成常态化的工作机制。

第一，在立法前，党内的法规工作机构、人大的法律工作机构、政府的法制工作机构应当定期交流、通报情况，研究哪些事项需要由党内法规来规定，研究哪些事项需要党内立法与国家立法通力协作和配合解决，开展对需要党内法规和国家法律共同调整的问题的立法调研和论证。

第二，完善党内法规起草过程中的征求意见程序。《制定条例》第19条中规定：“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。”对征求意见的范围，《制定条例》并没有规定向国家立法部门征求意见。但是，对需要党内法规和国家法律共同发挥作用的领域，例如，党政机关公共权力行使、党政领导干部从政行为、党风廉政建设等方面的责任和分工，为了保证党内法规与国家法律相衔接，统筹规划党内法规和国家法律两种方式和手段，可以征求国家立法部门的意见。

第三，建立健全党内法规和国家法律在立法后的实施评价、备案审查和定期清理机制。应通过立法后的实施评价，及时发现并弥补党内法规衔接国家法律的制度空缺，或者及时修改与国家法律不相匹配的党内法规；通过备案审查，及时纠正党内法规与国家法律不一致的问题，保证党内法规和国家法律的融贯与协调；通过定期清理，适时将不符合党内法规定位的党内规定转化为国家法律，及时将落后于时代和政治情势的党内规定废止。

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