当今中国，“法治中国”建设的首要关键或重中之重是什么？就是党依法执政。只有依法执政开始法制操作或从法制上开始兑现，“法治中国”才算真正迈出了实实在在的第一步。如果这一步还没有迈出来，那么其他一切“法制建设”工作就与传统中国政治没有本质的区别，顶多只能算是实现法治中国质变之前的量变准备而已。
从2002年开始，党就正式作出了“依法执政”的承诺。在2002 年9 月的中共“十六大”报告中，在“改革和完善党的领导方式和执政方式”话题下，江泽民总书记首次提出了“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”的命题。在此基础上，2004年中共中央《关于加强党的执政能力建设的决定》规定：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”不过，承诺时间也许不能仅仅从“依法执政”这个词最早使用算起，还应该追溯至1997年。1997年，党的十五大报告正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的国策，1999年修宪正式将此一国策写入宪法。既然要建法治国家，那么法治国家的执政党当然必须依法执政，这是题中应有之义。 所以可以说1997年是作出这一承诺的开始。
“依法执政”口号已经提出近十年了，或者说实际提出已经十六年了。这些年，在政府工作法治化或行政法治化方面，有长足的进步；众多的法律法规规章及实施机制已经逐渐形成一个行政法治化规范与操作体系。这些进步，广义上讲，也算是党依法执政的进步。因为政府行政是在党的领导甚至实际操作之下，对行政权力的规范、限制和监督，实际上也使党的执政权行使受到了一定的规范、限制和监督。但是，狭义上讲，若仅仅从党组织依法行使“执政职权”或“领导职权”这一特定意义上讲，从党组织依据法定的权限范围、法定的办事程序，在法定的监督和问责机制之下行使执政权力这一角度来讲，“依法执政”尚未真正起步。只要“依法执政”的法制操作方案和法定兑现机制没有真正形成，那么“依法执政”仍只能的一种设想或承诺而已。如果仅仅只有设想承诺而无实际操作制度，那么法治的兑现也就是未知数了。
党依法执政与法治中国的关系问题，是一个非常宏大的理论问题，也是一个非常紧迫的现实问题。本文拟先在宏观层面就这一问题中的一些共性理论的做一个初步解析阐发。具体说来，是要就党依法执政对于法治建设的关键作用做一个大致阐析。这一分析，实际上是党依法执政的法治意义的分析。
一、“党领导一切”的国体与政体
宪法学上有“国体”“政体”之说。前者讲国家政权的阶级性质，后者讲国家政权的组织形式。不过，前者似乎只有社会主义国家才讲，西方国家似乎只讲政体不讲国体。
当今中国的国体是什么？《中华人民共和国宪法》第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”这一表述，一般认为就是关于“国体”的宪法表述。这一说法似乎不错，但自1980年前后取消阶级成分划分、正式宣布消灭阶级、不再讲阶级斗争之后，仍坚持“人民民主专政即无产阶级专政”，仍讲国家政权的无产阶级专政属性是不妥当的。作为阶级整体的“被统治阶级”既然没有了，还有“统治阶级”概念单独存在的理由吗？既然没有统治被统治的阶级划分，当然就没有“国体”说存在余地了。不过，今天中国既然还坚持“专政”说，而“专政”一定是以阶级划分为基础的，于是很多人就还坚持“国体论”。
当今中国的政体是什么？《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一条，一般认为是关于我国政体的宪法表述。一般宪法教科书说我们的政体是“人民代表大会制度”，正源于此。我国的“人大”制度脱胎于前苏联的“苏维埃”（Soviet，原意为代表会议，后专指工农兵代表会议）制度，因此理论上讲“一切权力归人大”的“人民代表大会”政体来自“一切权力归苏维埃”的苏维埃政体。不过，我国的实际政治体制并不是“一切权力归人大”，而是“党领导一切”或“一切权力归党”。这也正好是前苏联“苏维埃”政体的传承，因为在“一切权力归苏维埃”背后是“一切权力归党”。
所以，在当代中国，“党领导一切”体制，其实既可以看成政体，又可以看成国体。这是一种源自苏联体制的特殊的国体和政体。
关于“党领导一切”，在我国宪法中并没有直接规定。《中华人民共和国宪法》序言说：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。”“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。……中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这两段话，三次出现“中国共产党领导”的话语，但前两处是在做历史事实陈述，第三处是表述未来愿望和趋势。宪法的序言文字，不构成宪法规范本身，因为没有可适用性。同时，我们特别注意到，在宪法的正文，即根本法律规范性质的条文中，并没有类似于“我国的一切政治活动必须坚持中国共产党领导”之类的规定。
尽管宪法正文没有规定，我们仍不妨这样看，“党领导一切”是我国的宪法性惯例或惯例性宪法规范。在这样一种认知下，我们才好理解党实际上主导国家的立法、行政和司法的客观事实。“党领导一切”，实际上包括三方面：第一，党领导中央和地方国家机关制定宪法、法律、法规、规章。包括党中央政治局审查决定重要立法动议，审查批准重大法律法规草案，提出或拟定宪法修正案等，包括地方各级党委在地方立法时做类似的事情。第二，党领导一切国家机关执行宪法和法律。包括实际上取代国家机关职权所做的一切直接工作（如实际直接作出并推行关于重大行政事务的决定、直接决定重大紧要或类型特殊的司法案件受理与否和审判结果），包括指挥督促一切国家机关依据党的方针政策履行具体法定职责。第三，通过“党管干部”即对人大、政府、法院、检察院、军队、人民团体、公营事业单位的人事任免的最后决定权实现对这些单位的绝对领导。
二、“党在法上”与“党在法下”的矛盾
“党领导一切”的体制，实际上就自然而然构成了一个“党在法上”的体制。为什么呢？因为两个原因。第一，因为她领导制定的可适用于一切国家机关的法律规范中并无明确适用于党自身的设计，其执政权力行使目前尚无具体法律规范加以规范和监督，所以她在法律之外。第二，因为实行“党的一元化领导”，在党之上或之外再无更高权力机关或平行权力主体，所以她不构成任何机关行使权力、执行法律的对象，亦即不构成任何国家机关依法进行制衡和监督的对象，所以她在法律之外。
逻辑上讲，在法律之外者，并不一定在法律之上。但是，若在法律之外者是一个集中全部权力或掌握最高权力的主体，那么当然也就在法律之上了。说党在法律之上，不是从党员个人角度而言，而是从党组织角度而言。党员个人的违法犯罪行为可以受法律规定的监督和追究，这只能表明任何党员作为个人时在法下；但以党组织名义进行的一切行为，只要被正式认可为“组织决定”，就不受现行一切法律的监督制约；法律规定的一切正常监督问责追究程序（如人大质询、行政督察、行政复议、行政诉讼、司法审判、违宪审查）都不适用于党组织的决定，仅仅只能使用党内的纪律规范来问责或追究，且仍只能追究负责党员的个人责任而不能对党组织问责。
这就导致了一个严峻的问题：“党须守法”即“党在法下” 的承诺如何兑现？
我们党是正式做出过“党须守法”即“党在法下” 的庄严承诺的。
《中华人民共和国宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”“各政党”当然包括中国共产党。这表明，从1982年开始，我们党就作出了“党须守法”或“党在法下”的承诺。
《中国共产党章程》（1982）总纲规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”早在 1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中就规定：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”
注意宪法和党章的关键语句----“必须遵守宪法和法律”，“不得有超越宪法和法律的特权”，“必须在宪法和法律范围内活动”----毫无疑问，这是“党在法下”的准确表述。
于是，严重的逻辑问题就产生了----
一方面，“党在法上”，“党领导一切”：党的权力在法律之外，也高于任何法律；其权力没有具体权限和程序规范加以约束；
另一方面，“党在法下”，“党必须守法”，“党没有超越法律的特权”：党的权力应在法律之内，应当与其他一切主体一样受到法定监督和制约。
这两者如何同时存在，如何相安无事？
说任何主体“在法下”，就是指她在体制上一定要受法定的监督制约。那么，对于党而言，谁来监督？谁来制约？监督制约的程序何在？你可以说有纪检委监督，但纪检委是党内机构，不是国家法定监督制约机构。按照法治理念，监督制约只能靠外在法制力量即权力制衡，内部或自身纠察反省力量是不可靠的。在纪检委之外，没有任何权力可以正式监督制约党的各级组织。
中国法治现实困境的一切问题，其实都系于这一事实。
具体说来，三方面的具体监督问题值得我们注意。
第一，党的“立法权”的监督制约问题。因为党实际上主导一切立法，那么对党的立法主导权的监督制约应该如何兑现？比如应否对党主导的立法进行违宪审查（事前审查、积极审查、主动审查）？如果没有审查，哪里有监督制约？
第二，党的“行政权”的监督制约问题。党实际上在行使行政权力，“党政分开”的理念现在几乎被否定，“党政不分”是一个不争的宪法性事实。对政府的决定可以通过行政复议和行政诉讼进行救济，那么对党组织的决定是否可以进行类似救济？如果没有救济，哪里有监督制约？
第三，党的“司法权”的监督制约问题。党实际上在行使司法权，比如党委审批重大案件、政法委协调疑难案件、党委决定某类案件不准受理、党委决定“冤假错案”纠正、党委通过信访听证处理机制处理历史纠纷、“党管干部”的司法人事权，等等，都是党委在行使司法权。既然在行使司法权，那么要不要通过相当于上诉、抗诉、申诉（再审）等机制对权力的行使结果进行事后审查、消极审查？如果没有这种救济，哪里还有监督制约？
这三个方面，前两者为寻常监督机制；后者为非常监督机制。按照“无救济则无权利”的法治原理，我们也可以说，就党的权力行使的对象（人民）而言，“无救济则无权利”；就党的权力监督的需要而言，“无救济则无监督”“无救济则无制约”。
三、最高权vs法律：五千年中国老问题
上述事实揭示的是一个简单的老问题：即国家最高权力与法律制度的关系问题----最高权与法律，谁高谁低，谁是最后权威？其实，这是五千年中国长期存在的一个老问题。
在古代中国，关于最高权力（君权）与国家法律的关系，早就面临着这样一个两难问题。
一方面，中国政治文化强调“君权至上”、“君在法上”。比如孔子就强调“礼乐征伐自天子出”；管子就强调“生法者君也，守法者臣也，法于法者民也”；慎子说“以力役法者，百姓也；以死守法者，有司也；以道变法者，君长也”，韩非子强调：“独视者谓明，独听者谓聪，能独断者，故可以为天下主 ”。
另一方面，中国政治文化也强调“君在法下”，“令尊于君”。比如管子强调“君臣上下贵贱皆从法”，“不为君欲变其令，令尊于君”；文子强调“法度道术者，所以禁君，使无得横断也”，张释之强调“法者，天子所与天下公共也”，李世民强调 “法者，非朕一人之法，乃天下之法”，王阳明强调“天子亦不得逾礼法”。
这两者之间的矛盾是显而易见的。关于“君在法上”，历史上一般有严格的体制保障，包括观念、权力、实力和法律程序做保障，是真实的，可操作的。关于“君在法下”，历史上主要停留于理想构思状态，并无法律观念、法律制度（法律权力和法律程序）的保障，是虚假的，不能操作的。
今日中国的情形也是如此。“党领导一切”、“一元化领导”、“党的绝对领导”是有实实在在的体制保障，即实力、观念、制度和惯例的保障，包括潜规则的保障的。但是，“党在宪法法律范围内活动”，“党无超越宪法法律的特权”，主要体现为道德性倡导和自律，是没有法律上的操作途径的，是没有任何制度性保障的。
古代中国对国家最高权力（君权）的“制约”或“监督”，也并非完全没有制度，只不过没有近代法治意义上的制度。古代中国的“谏议制度”（对君王言行进行挑刺纠错的岗位职责）、“史官制度”（记录君王言行以留后世借鉴的岗位职责）、“谥号制度”（对君王一生功过是非做最后褒贬评价的制度）、“副署制度”（君主发布政令须宰相副署同意的制度）、“封驳制度”（皇帝诏书草案的事前审查甚至驳回制度）、“顾命制度”（大臣奉先王遗命和祖宗家法矫正君王过错的制度），等等，都有监督和制约君权、防止君权滥用的用意。
当代中国制约最高权力、防止最高权力滥用的具体制度，法律上不能说没有设计，但很难说有非常实质性的可操作的制度。关于这一点，我们可以具体分为以下两个方面来看。
第一，执掌最高权力的个人，如果以个人名义违法犯罪，理论上讲有党纪和国法双重监督。但是，事实上，对党的最高负责人实际上无任何法定的监督途径。党章无弹劾罢免党领导人的规定，国家宪法更不可能规定“党内职务”的弹劾罢免。宪法第63条虽规定全国人大有权罢免国家主席、总理、军委主席、两高首长，但建国以来一直没有任何程序设计。人大组织法第15条设计三个以上。
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