在争议中停滞多年后，机关事业单位人员与企业人员双轨并行的养老“双轨制”，终于听闻破冰声。中国大陆媒体《第一财经日报》从多个渠道获悉，虽然机关事业养老保险改革最终方案还未出炉，但公务员和事业单位职工需要像企业职工一样缴纳养老保险这一原则已经确定，但“谁来埋单”这个难题不解决，这一轮的改革则很有可能将像7年前一样陷入泥潭。
破除双轨制成改革共识
众所周知，中国养老金双轨制属于历史性遗留问题。由于机关事业单位的改革进程缓慢以及涉及的制度性难题甚多，因此当前机关事业单位的养老保险制度仍沿用着1978年之前的制度。经历三十余年的差异化发展，养老金双轨制已然成为当前社会矛盾的激发点。中共党媒人民网的一项调查显示，在两会十大热点候选项中，“社会保障”连续三次蝉联热度排行榜榜首。其中89%的网友对企业退休人员养老金的上调幅度和速度表示不满，尤其对养老金“双轨制”颇有微词。
在养老金改革的进程中，破除养老金双轨制以及促进全国性社保统筹的呼声越来越大。2014年“两会”期间，中国国务院总理李克强在政府工作报告中，明确作出了“改革机关事业单位养老保险制度”的表述。而后，全国政协委员、人力资源和社会保障部副部长胡晓义回应称，这句话列在2014年重点工作里面，“我体会是给出时间表了。”
为全体国民建立公平的社会保险体系，打破职业身份间的制度壁垒，早已是改革共识。2008年推行的事业单位养老保险制度改革先在浙江、广东、山西、上海、重庆五省市试点，提出事业单位退休制度向企业“看齐”，并在此基础上为事业单位人员建立职业年金。按照人社部的“两步走”规划，事业单位养老改革经验一旦成熟，便推进公务员的养老改革。这两步中的第一步，却因重重阻力从未真正落地。
2013年，社会领域诸多改革重启，中国的社会养老保险制度也面临结构上的调整。相关部门专组工作小组，国内外多家研究机构参与其中，共同制定养老金改革的顶层设计方案。双轨制并轨，则是其中最为重要的议题之一。下半年的十八届三中全会为改革定调，再次提出“改革机关事业单位养老保险制度”。
至2014年中国“两会”，国务院及主管部门的表态有其深意。据中国大陆媒体财新网报道，接近决策层的学者介绍，中央层面就并轨一事决心已定。且改革不再先行试点，而选择“一步到位”。至于并轨的具体方案、方向原则业已确定。双轨制如何破题
关于双轨制如何破题，清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在接受媒体采访时指出，从2008年开始国务院下发文件进行机关事业单位改革到2013年，政府的思路是“事业单位先改，公务员暂时不动”，但经过去年一年全民社保大讨论之后，改革思路已经发生变化，下一步机关与事业单位同步进行改革将是大概率事件。
中国人力资源和社会保障部部长尹蔚民也多次公开表示，将按照社会统筹与个人账户相结合的基本模式，改革机关和事业单位养老保险制度，破除养老保险“双轨制”，同时建立体现机关事业单位特点的职业年金制度。
这是机关事业单位养老保险改革的大方向，简单而言就是像企业一样，雇主缴费参加社会统筹，个人缴费建立个人账户，同时单位和个人共同缴费建立职业年金。按照现行费率，单位缴费为20%入社会统筹，个人缴费8%入个人账户；职业年金最高缴费标准为16%，其中单位个人分别缴纳8%。
这样算来，单位和个人的总费率最高将达44%。
媒体在广东调查时发现，广东一些市县比如中山、珠海、湛江等地区，这十多年来公务员一直都是缴纳养老金的。其中中山市最为典型，公务员个人和财政都拿出“真金白银”来按照企业标准进行缴费。
杨燕绥把当前地方公务员养老保险改革进行的一些试点概括为两种，一是“进口改出口不改”，类似于中山；二是“进口小改出口不改”，一些地区公务员缴费标准达不到8%，只做到5%，甚至只有2%-3%。各地改革的共同点是，不管缴费多少和计发方式的变化，最终领取的还是按照机关事业单位的高替代率来计算，并不改变待遇水平。
昂贵的改革谁来买单
2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。但阻力重重，未获真正进展。原因很简单：事业单位改革本身就相当复杂艰巨，加上处于全社会养老待遇金字塔尖的公务员继续安享超国民待遇，引起巨大民意反弹，又进一步使改革步履维艰。除此之外，便是改革背后所面临的财务困局。总费率高达44%的机关事业养老保险制度改革无疑将成为一项昂贵的改革。分析人士认为，仅公务员启动养老改革一项，财政初期需要支付三笔钱：一是公务员过去工作年限的视同缴费；二是当期缴费入统筹账户的20%，入职业年金的8%；三是执行“老人老制度”人群当期的养老金。
虽然人社部在各个场合均强调养老金“不差钱”，但实际上，若剔除财政补贴，养老保险或已陷入收不抵支的境地。从中国财政部公布的2013年全国社保基金预算可以窥得一二：2013年企业职工基本养老保险基金收入18,791亿元，其中保险费收入15,501亿元，财政补贴收入2,669亿元。与此同时，支出达到16,460亿元。也就是说，缺口近千亿。
保公平需深化改革新突破
机关事业单位养老金并轨后是否会产生新的不公引发新的担忧，《人民日报》此前就撰文指出，如果要一味拉平公务员与企业职工的退休待遇，以“平均主义”偷换“公平”的概念，将会对公务员产生新的不公。这种忽视职业之间差异的泛公平化做法，最终将不利于国家的整体运行，影响社会治理的效果。
对此，有分析人士指出，上述评论文章所担忧的“平均主义”实属多虑。养老制度改革实际是增量改革做加法，最终统一的大方向已经明确----并非简单地把机关事业单位退休制度并入企业养老保险制度“拉平”，而是朝着一个共同的方向改革和推进，逐步提高企业养老金，最终在高位上与机关事业单位合并，取消“双轨制”。
两会期间，李克强在回答记者关于社保新政有哪些的问题时强调：“今年要着重继续做三件事，就是保基本、兜底线、促公平”。其中前两点明确的是政府的责任，而最后一点则寄希望深化改革取得新的突破。要破解养老公平难题，这就需要在制度设计上抛弃多支柱养老的理念，对现行的养老金制度体系进行拆分和重组，建立全国统一的和基础整合的基本养老保险制度和基本养老救济制度，实行保险的归保险、救济的归救济。
而这在政策设计上已具雏形，在3月22日-24日举行的 “中国发展高层论坛2014”上，人力资源和社会保障部副部长胡晓义在演讲中表示，要增强社保制度的激励性，特别是养老、医疗等有个人供款的项目，要强化多缴多得的政策导向，避免单纯依靠政府投入保障的倾向。如同习近平引领中共反腐风潮获取民意支持一样，以李克强为首的国务院同样需要在重点改革领域有所突破，才能获得民众的广泛支持和信任。虽然一年来中国政府在简政放权以及经济政策转型上显露出与前一届的不同之处，李克强的改革魄力也收获普遍好评。可如果不能在收入分配改革、医改、楼市等涉及民生的关键领域取得关键突破，向国人展示破除利益集团阻挠的决心，此前的一些努力很容易沦落成鸡肋而被忽视。因此，养老双轨制真正意义上的破冰，或许才是李克强铁腕改革，全面展示“肌肉”的起点。
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