最近在中国接连发生的针对跨国企业的反垄断调查大多始于“突击检查”。不过，在突击检查中，人们发现检查的人员并非来自一个政府部门。7月28日，国家工商总局人员进入微软位于北京、上海、广州和成都四地的办公室调查；8月4日，上海市发改委、江苏省物价局所属的反垄断局对奔驰公司上海办事处进行了调查；今年6月17日，商务部发布公告，对马士基、地中海航运、达飞3家航运企业设立网络中心经营者集中反垄断审查案做出禁止决定。中国的反垄断到底谁说了算？乍看之下，似乎是一头雾水。其实，这就是中国特有的“三龙治水”。
在中国，商务部、发改委、工商总局均有反垄断的权力。
与其他国家由一个机构裁定反垄断行为的制度设计不同，在中国，有三个部委都能挥舞这根大棒----国家发改委、工商总局、商务部。从管辖权上看，发改委主要针对价格垄断，国家工商总局主要针对限制竞争、滥用市场支配地位，而商务部则负责监督并购交易。
“三龙治水”局面，与立法时的客观现实有一定渊源。据中国反垄断委员会专家组成员、反垄断学界权威王晓晔介绍，在立法之前，这三家就各自在做一些和反垄断有关系的工作。比如，1993年颁布的反不正当竞争法中就有涉及反垄断的内容，而反不正当竞争法的执法机构就是工商局。此外，外经贸部（后来与其他部委合并成为商务部）曾在2003年、2006年连续发布关于外资企业并购内资企业的暂行规定，都有对经营者进行反垄断审查的内容，而负责审查的就是商务部。1997年颁布的价格法，将价格反垄断的职责归属到发改委的物价部门。
在反垄断法酝酿之时，多位业界人士建议成立统一的反垄断机关，但最终不了了之。法律颁布后，原有的职能，也依然掌握在这三家部委手中。这种多个机构联合执法的做法，在国际上并不多见，之前有一些国家，例如巴西、南非有过类似情况，后来也合并成了一家。三个机构执法，因为各有自己的执法机构和人员安排，缺乏统一的布局有时会使一些案件陷入尴尬，但有的时候会带来“竞争”压力，“比着干活”。自2008年《反垄断法》出台以来，各执法部门形成了自己的风格。反垄断的立法，最初主要由商务部推动。法律颁布后，商务部最先积极行动。2010年8月，即反垄断法颁布实施两年后，商务部就在国务院新闻办公室面向境内外记者公布，在2010年6月底前一共立案受理了140多起经营者集中反垄断申报案，90%已经审结。在次年召开的同样级别的新闻发布会上，商务部宣布当年收到申报194件，同比增长43%。其中立案179件，审结160件，均大幅增长。
不过，郭京毅一案很快令商务部的反垄断执法陷入尴尬。在国美电器收购永乐电器的并购案中，与会的家电企业均在商务部召开的反垄断调查听证会上投了反对票，国美电器控制人黄光裕就此找到商务部官员郭京毅帮忙，郭其时兼任反垄断调查办公室副主任。后来的判决书显示，2006年，在反垄断审查期间，郭多次直接干涉审查，最终让商务部出具了同意的意见。
此案之后，商务部反垄断执法渐渐低调。发力者换成了国家发改委。在最近两年国家发改委将反垄断执法搞得风风火火时，擅长打硬仗啃硬骨头，风头最劲，最近几年连续涉入液晶面板、奶粉、通信、黄金饰品、酒类、旅游等热点行业。除罚款比例较高外，在介入调查到出具处罚决定的时间多在3-6个月，个别在3个月内。反观工商总局，根据其管辖权其实可以发起的调查比另外两个部门要多，但尚未有查处大型国有企业的案例，多为地方中小型企业，涉及协会的案例较多，调查大型外资企业的案件也鲜有耳闻。这次对微软开战，无疑是工商总局证明自身能力的重要一步。
尽管有不少法律界人士对反垄断执法部门三足鼎立颇有微词，但也有不同声音，北京大成律师事务所律师魏世廪认为，反垄断目前三龙治水有优势，一个是三个机构之间有竞争之势，另一个是能解决执法资源不足的问题，能充分利用省级执法资源。此外，三个机构目前分工配合很好，并没有出现推诿和抢案子的情况。在三个机构的相互“竞争”下，那些涉嫌垄断的企业恐怕将无处遁形。
评论 (0)