1980年代，“自上而下”的政治体制改革渐渐暴露出一个根本缺陷，就是在上层缺乏改革的深厚动力，缺乏那种热情、活跃、极其旺盛的生命力因素。除了邓小平本人的焦急之外，其他的同僚大多没有改革的迫切愿望，庞大的官僚阶层更关心的是以权谋私。包产到户、责任田因为刺激了农民们的致富欲望，生产才得到蓬勃发展，而政治体制改革既不敢呼应社会中下层的积极性，又刺激不了上层的积极性，只能在制度内大力发掘开明派。鉴于文革的惨痛教训，邓小平试图依赖党内精英(而不是依赖民众)进行政治体制改革，以避免自下而上的民众热情会失控，会威胁到党的领导(党无法驾驭)，进而导致社会的不稳定和动荡。但党内改革派的力量缺乏深厚的社会基础，他们更多地是依赖邓小平个人的支持，而邓小平本人对政治体制改革的犹疑不决，既支持又打压、时放时收的态度，基本上决定了政改的命运。本文选自2014年10月号《领导者》杂志，作者为中国青年政治学院教授马岭。
胡耀邦、赵紫阳是邓小平从党内发掘出的改革派，最后两人却因邓小平对整改的朝三暮四下台
一、邓小平政治体制改革的目标
笔者认为邓小平的政治体制改革主要是针对权力过于集中的制度模式，因此大体可分为两个方面，一是对党和国家最高权力模式的分权尝试，主要集中在1978～1982年的五年时间里，这一个阶段有分权、有放权，但重心是分权；[1]二是对党和国家权力体制如何放权的探索，这贯穿于1978～1989年的十几年间。有些学者在论及邓小平的政治体制改革时，常常“忘记”了第一个方面，认为邓小平的政治体制改革开始于1986年，如“1986年9月，邓小平得出了一个重要结论：不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进(《邓小平文选》第三卷，第176～180页)。为此，他开始部署中国政治体制改革”。笔者认为，在研究邓小平的政治体制改革时，不应忽略1978～1982年邓小平对党和国家最高权力模式的改革，从某种意义上说这一时期的改革具有更为重要的宪政意义。（一）探索党和国家最高权力的“分权”模式（1978～1982年）
1977年邓小平复出，他随即在各条战线(如经济、科教领域)做了大量拨乱反正的工作，并于1980年正式提出政治体制改革。在1980年8月18日中共中央政治局召开专门讨论党和国家领导制度改革的扩大会议上，邓小平作了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话(8o18讲话)，在这篇讲话中他对中国政治体制“权力过分集中”的弊端进行了严厉批评，首次提出了“党和国家领导制度改革”的问题，被中共十三大尊为“政治体制改革的纲领性文献”，也被党内外的主流学者们奉为研究邓小平政治体制改革思想的经典，“是中共建政以来，最高领导层对党和国家体制上存在的弊端认识得最深刻的一次”，“达到了邓小平政治思想的最高点”。
邓小平在讲话中提出几个方面的改革内容：首先，要修改、完善宪法，不允许权力过分集中的原则应在宪法上有所表现，这涉及国家最高权力体制的分权问题，实际上是对国家政体的重大调整，是宪政性质的改革。其次，在中央设立纪律检查委员会之后，还要设立顾问委员会；各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，这些都是健全和完善党内民主制度的重要措施。再次，要真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统，党委不再插手属于政府职权范围内的事务；有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、校长负责制。这两点属于党政分开、党企分开的制度改革。最后，落实和完善企业职工代表大会等经济民主制度，这涉及企业内部的民主建设。综合看这几个方面，贯穿在其中的核心内容是改革集权体制，一方面国家最高权力要实现由集权到分权的转化，另一方面从上到下、从国家机构到社会团体要实行全面的党政分开(避免权力过于集中于党)，同时党内的权力模式也要由个人拍板向集体决策转换。这些讲话说明，经历文革之后，邓小平对权力高度集中的模式有深刻的反省，号脉准确，诊断无误。
针对当时华国锋同时担任中共中央主席、中央军委主席、国务院总理等职务、党政军权集于一身的状况，邓小平提出了“权力不宜过分集中”的体制问题，这不仅是在否定当时党和国家的最高领导人华国锋，[2]而且是在批评建立这套制度、长期担任党和国家最高领导人的毛泽东，邓小平在挑战几十年建立起来的党和国家的权力模式。这一时期他针对政治体制改革的谈话也涉及中下层的放权，但浓墨重彩的是最高层的分权。在邓小平的直接领导下，1982年9月中共十二大通过了新党章，对党的最高权力体制进行了改革，“废除了党主席制，恢复了党总书记制，实行中共中央军事委员会主席与党的总书记的分离”。党内一把手由“党主席”改为“总书记”的意义在于，减少了最高领导人的个人权力，七大到十大的党章一直将党的“主席”一职置于最顶层的地位，和政治局、常委会并列，[3]而十二大党章设置的总书记其职权由实权变为虚权，即只有政治局会议和常委会会议的召集权，以及书记处工作的主持权：“中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议，并主持中央书记处的工作。”[4]总书记由最高决策者变成了大秘书长，这是邓小平加强党内民主、落实集体领导和个人分工负责相结合制度的一种设计；总书记不再兼任党的军委主席，也使其权力和地位进一步削弱。1982年12月全国人大通过了新宪法，国家主席由1954年的实权元首(形虚实实)变成完全的虚权元首；新设立国家的中央军事委员会，军委主席分走了1954年宪法赋予国家主席的军事统率权。有学者认为“由此形成党权(党的总书记)、国权(国家主席)与军权(中共中央军事委员会、中央军事委员会)的分离”。同时，1982年宪法还增加了全国人大常委会的职权，明确规定国家领导人的限任制等。这一系列动作表明，邓小平当时分散最高权力以避免权力过分集中的意图是十分明确的。从“夺权”的角度看，邓小平大获全胜，1980年9月五届全国人大三次会议决定华国锋不再兼任国务院总理职务(由赵紫阳接任)，1981年6月在中共十一届六中全会上，华国锋辞去中共中央主席、中央军委主席职务(分别由胡耀邦、邓小平接任)。但如果因此认为邓小平建立了一种分权体制的模式，则过于乐观，因为那只是形式上的三驾马车，表面上的党政分开，实际上还是一人说了算，与毛泽东的集权模式相比，邓小平换汤不换药，总书记大管家的身份并没有将权力转移到政治局常委会这个集体，而是方便了他的协调指挥。[5]夺权的“首战告捷”并没有真正触动体制而只是从张三的集权转移到李四的集权，而且是更隐蔽的集权(被表面的分权所掩饰)，以致给人留下“玩弄权术”的印象。尽管如此，笔者仍然认为，其中体制改革的意义是不应忽略的，从当时的角度看可能名赢实输(赢得了权力，输了体制变革)，但从长远的历史角度看，其分权的尝试值得肯定，毕竟邓小平是试图从体制上建立分权结构的领导人。
邓小平是实践派，在改革中“摸着石头过河”，其理论贮备明显不足。他深刻意识到集权的危害，一再强调分散权力，但并不清楚应该在哪里分权，怎么分权，与其说邓小平是改革的总设计师，不如说他是改革的开创者、奠基人。笔者认为党政军权恰恰是不能分、不宜分的，而应当分的是立法、司法、行政之权，这已经是政治学的常识，并有许多国家的实践证明其可行性与合理性，如司法独立、议会民选以脱离最高权力的掌控，进而与行政权形成互相监督和制约的关系，而不是费尽心思去分散需要集中的党政军权(实质上是行政权)。1980年代末邓小平又回到“党政军三位一体”的老路上去，并提出党和国家要有一个集党政军大权于一身的个人作为权力核心，这意味着结束“三驾马车”的权力模式，也意味着他宣布自己分权尝试的失败。[6]
（二）探索党和国家权力体制的全面“放权”（1978～1989年）
邓小平一方面采取分权的方式试图瓦解最高权力高度集中的体制(至少表面上)，另一方面又采取放权的方式以调整整个权力构架----这一工作从他上台起就开始着手，一直到1989年戛然而止。在邓小平看来，要快速发展经济，就要“调动群众的积极性”，而要有效地“调动群众的积极性”就要“权力下放”。“放权”最初运用于经济领域，随后他企图移植到政治等其他领域，“调动积极性，权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。现在我们把这个经验应用到各行各业，调动各方面的积极性。”
继1980年提出要着手解决党政不分、以党代政的问题之后，在1986年“关于政治体制改革问题”的文章中，邓小平对政治体制改革内容的论述更集中、更明确了：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”1987年中共十三大报告关于政治体制改革论述了七个方面：一是实行党政分开，二是进一步下放权力，三是改革政府工作机构，四是改革干部人事制度，五是建立社会协商对话制度，六是完善社会主义民主政治的若干制度(包括人民代表大会制度、政治协商制度、工青妇等社团制度、选举制度、基层民主制度等)，七是加强社会主义法制建设。很显然，十三大政治体制改革的内容是根据邓小平1986年讲话的精神起草的，其中所列举的七个方面中，前三个方面的内容和顺序与邓小平的讲话完全一致----都把“党政分开”放在第一位，权力下放居于第二，和下放权力有关的机构改革问题(实际上是国家权力向社会权力让渡)都名列第三，这再次说明邓小平政治体制改革的核心是分散过于集中的权力。[7]
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