自2016年大选后，两岸媒体及学者都引颈期盼未来新政府的两岸论述，获得台湾两岸专家童振源教授授权，刊载其编纂的《两岸政策蓝皮书》精华内容。童振源教授为台湾两岸政策协会理事长、美国柏克莱加州大学的访问学者，是民进党内长期关注两岸议题的重要学者。通过刊载此次系列文章以期读者窥知未来台湾新政府执政后两岸关系的走向
以下为童振源教授《两岸政策蓝皮书》系列7之5“两岸关系发展策略”一文。
两岸关系发展策略
作者：洪奇昌（台湾产经建研社理事长）、张国城（台北医学大学通识教育中心副教授）
前言
两岸关系是台湾生存发展的命脉，也是亚太地区繁荣与安定的关键所在。因为台湾是以出口为导向的经济体，对外出口占国内生产毛额(GDP)六成左右，经济成长的最主要动能来自出口及贸易盈余。近年来两岸经贸关系的快速发展，已成为台湾经济最重要的部分，财政部统计资料显示，两岸贸易占我国对外贸易比重平均约为三成，其中台湾对大陆出口占总出口总额比重达四成左右，目前大陆是台湾第一大贸易伙伴及出超地区。
另外，中国大陆也是台湾对外投资最重要的地区，根据经济部统计，台湾对外投资总额比重将近七成在大陆。无论谁执政，首要面对的是两岸关系的经济面。
两岸经贸关系的发展而随之而来的有效管理是两岸关系最重要的环节，也是最攸关两岸人民利益的议题。
当前情势与发展趋势
目前大陆的内外情势较之胡锦涛时代，在经济上面临成长趋缓的重大风险。
大陆是台湾最大贸易伙伴，无论进出口都是大陆为第一，其经济景气趋缓对台湾出口市场影响极大。因此台湾当前在两岸政策上所面临的最重要问题就是在大陆经济衰退的此刻，将台湾进出口实体经济被波及的程度降到最低。
其次是国内金融体系的曝险问题。2015年11月8日，《新京报》发文称，11月7日，参与“十三五”规划建议起草的山东省长郭树清，在“五中全会”报告会上指出“中国无论是债券市场、股票市场、外汇市场、信贷市场、期货市场都有风险在集聚。最重要的是及早把这个风险提示、暴露出来，这样才能化解。”2003年诺贝尔经济学奖的纽约大学斯特恩商学院教授、纽约大学波动研究所所长罗伯特·恩格尔(Robert F.Engle)表示银行是中国金融风险的主要来源。中国的金融停滞和少量金融国有企业违约是2016年影响全球经济风险的重要因素之一。因此政府务必紧盯国银大陆曝险，2015年第一季，39家国银对大陆曝险总额度（包括授信、投资及资金拆存）1.75万亿元（1新台币约合0.03美元），占2014年度决算净值的67%，虽然离法定不得超过100%的上限仍有相当距离，但金额毕竟相当庞大。
目前金管会对此事将责任交给存保公司，一方面加强监控本国银行大陆分行营运的曝险状况，另一方面，将主动列出经营绩效不彰的中国国营企业，不定期提供银行参考，作为避免踩到授信地雷的另一道防火墙。但是对已经授信的部份并无有效方法予以解决。未来发展趋势可能是国银在大陆曝险会越来越多
此外，当前重要的情势还有两岸会谈的形式在“马习会”后复杂化，未来以事务性协商来处理谈判压力的做法必将面临重大挑战。尤其是马是在坚持“九二共识”的前提下与习近平会晤，是否为台湾未来领导人设下框架是非常值得注意的新情势。未来若此类会谈无法进行，压力可能将主要落在台湾这一边。当然，政治议题可能尚有空间回避，但经贸问题势必须严肃面对。政府也必须全方面清点现有签订的各项经贸协议，妥善应付大陆可能依据协议内容所提出的后续开放要求。
未来台湾还有一项需要面对的重要发展，就是两岸和平协议的逐步浮上台面。2011年10月，马英九提出两岸签订“和平协议”的倡议。在遭到外界质疑后，随即抛出“公投说”，而民进党则认为马英九立场躁进。特别认为马不应该在“一中架构”下签订和平协议。随着亚太安全情势将可能随著南海、东海的冲突升高而有所变化，未来两岸和平协议可能将被赋予更多期待，甚至成为中国未来几年的主要政治诉求。
未来发展的机遇与挑战
机遇一：台湾经济发展顺利升级，两岸合作趋于良性互补
从欧债危机可以发现当大陆出口减缓的时候，因台湾的代工式经济结构，对大陆的出口也伴随减少，所以台湾就容易陷入国际和中国景气衰退的困境中；再者，因为中国本身面临成长的转型压力，台湾过去20年又已经转为大中华经济体的一部份，这种非常紧密的经贸联系关系，当然会使台湾经济极易受到中国外销变动的重大影响。所以，未来两岸必需要找到新的合作方式，而不是台湾单方面依赖大陆的经济发展或让利。与此同时，双方的经济发展若能顺利升级，而台湾的研发能力和人才素质也能追上来，双方形成良性互补，对两岸关系就将是决定性的机遇。
改革开放三十年来，中国的经济影响力已经触及全球的每个角落，论者把这一巅峰状态归因为“中国模式”。所谓中国模式，就是把内部经济需求不足的问题外部化，不但把输入的各类农矿产品粗加工后输出，而且把本国的资源、生态等等财富国际资本化。这一模式类似于日韩的出口导向型战略，也类似于新加坡的转手经贸，但中国模式的主导者是国际资本与技术，因为外国资本也可以较轻易地移向工薪更低廉、环保法规更受漠视的其他第三世界国家。为了维持现状，中国政府不得不想尽办法鼓励劳动力到沿海经济发达地区工作，在华的外资企业许多也不择手段地压低成本，因而品质丑闻不断。而中国的劳工权益、生态灾难、品质问题、技术退化、环境污染、贫富分化等问题在中国模式的经济运行中已经形成严重问题。加之人口老化状况出现，中国模式可能难以为继，而经济战略转型又决非朝夕之功。
中国发生经济危机的风险将逐渐升高，台湾也必须及早准备中国经济“硬着陆”的可能，不应偏执地认定依赖中国发展必然是唯一出路，自然对所谓“让利”就不需过度期待及强调。例如中方市场对台湾特定产品(如凤梨酥、石斑鱼)的一时喜好过度强调，不仅扭曲两岸经贸的实质，也可能过度投资或生产过剩而形成浪费。
此外，中国若能重视城乡平衡发展，并对退休养老制度、财政体系进行重大改革，以鼓励居民增加消费，经济发展就可能具备更加可持续的基础。另一方面，地方政府需要提供更多的社会服务，继续推进金融业改革，包括让资本流动自由化，同时为私营部门扩张提供更多激励，也是改革的关键所在。出售没有战略意义的国企，让民企和国企在进入公共服务领域时，面对相同的门槛和成本。若这些改革能付诸实施，都会对未来台湾参与中国经济，形塑两岸合作架构，提供更好的机会。
台湾未来的机会除工厂向中国内地迁移以寻求廉价劳动力外，产业方面应追求生产高附加价值产品，并以知识经济、服务贸易和医疗保健作为将来两岸合作的利基来源。
机遇二：双方对政治关系达到初步共识
两岸关系的机遇之二就是双方对政治关系达到初步共识。以台湾目前的民意来看，台湾人认为自己是中国人的比例偏低，因此将台湾认为是中国一部分的论述无论加上多少但书，都不易为台湾人所接受。同时，马政府视为解决两岸关系僵局的灵丹“九二共识”，其意义对中方而言，代表台湾承认“一个中国”。就民进党而言，则因为其不承认，故国民党在野时期屡屡以此攻击民进党的无能，导致两岸关系八年来不振。
笔者注意到，蔡英文当选总统意味着，在“九二共识”或“一个政治上的中国(中华人民共和国)”条件下的“一中框架”，并不是搁置争议、寻求共识之道。台湾主权问题迄今仍属未解之结，预设两岸关系必须在一个政治上的中国前提下发展悖于政治现实的，恐难成为两岸和平发展的共识。
当然，台湾也必须理解北京对台湾的未来仍坚持“一个中国”原则的立场。虽然在可预见的未来，双方政治立场仍无立刻趋同的迹象，但笔者认为在“和平稳定”的架构下，持续开展有利于双方的两岸关系，应是海峡两岸能达成的初步共识，作者也相信只要两岸持续和平发展，未来应该会有足够的政治智慧解决这个问题，发挥创造性、与时俱进，不需要沿用过去的框架。
随着全球资本主义市场经济的交互影响，多元民主价值随资讯科技深入中国，目前中国已经有许多公共知识分子甚至官方学者开始谈民主，中国国内对政治改革的呼声也已成为北京当局不可回避的问题。民主对中国已非洪水猛兽，也不像 “台湾越民主好就越独”又或者“中国民主就会乱”；在民主的程序下，社会越民主，人民越务实，人民具有一定的信心选择有益于自身利益的两岸和平发展政策。
台湾过去最能对中国展现优势，并且令对岸知识分子艳羡的就是民主，随着两岸交流的深化，中国政治社会有更多机会认识到台湾人民对民主价值的信仰，放眼未来，民主或可成为两岸和平发展的共识之一。
机遇三：台湾内部对两岸关系建立正确认知
两岸和平发展的机遇之三在于台湾内部应建立对两岸关系的正确认知，台湾任何政党的两岸政策，都应持稳健务实态度，要从台湾人民整体福祉利益为考量，台湾目前是一个主权独立的国家，无论未来政治走向如何，目前它事实存在于国际社会中，不受任何其他政权或国家统治。任何政党要在台湾获得支持进而执政，都必须确保台湾主权的立场都不能改变，统一、主权与国家定位等高敏感度议题暂时不适宜成为未来政治竞争主轴，而两岸经贸政策及往来的管理规范宜作为最优先重要议题。
由于两岸经贸合作与相互投资是必要且不可避免的趋势，台湾对大陆企业与资金来台应表达审慎欢迎，但应绝对注意两岸经贸合作与相互投资发展过程中的风险管理与情报搜集。
政策建议
一、在中方不放弃统一台湾前，对政经社交流仍应优先考量安全因素。台湾的产业升级非一朝一夕或是单一政策可以达成。在产业升级有成效之前，对现有优势应全力保持。举例而言，目前中资进入台湾虽不多，但控制台湾的手法日渐隐蔽。以一些案例来看，某些台湾关键企业和中资结合的方式是先撤销上市，而后撤销公开发行，再转由维京群岛为基地的公司控股，最后再由中资入股该控股公司达成控制，这种方式可说十分隐密，外界根本难以查知公司经营权已经产生了变化。这种隐蔽的方式也可以规避外界的监督，更重要的是政府机关和企业可能根本不知道参与投标和得标的厂商已经被中资所掌握。所以就有可能出现机敏资料为中资所掌握而企业、官方和民间一无所知的情况。这对台湾的国家安全和商业机密影响是非常重大的。因此应当大幅增加国安及情报分析单位的预算投入，可酌量减少武器装备采购，少一架阿帕契直升机对台海防卫影响甚小，但多30亿经费用以充实情报研析能力，边际效益绝对远大于前者。
其次，台湾应思考如何汇集民意形成两岸政策，以建立更加稳固的内部共识。台湾已是民主社会，黑箱作业只会引起严重反弹，为任何政策平添不利变数。台湾内部若无共识，更不可能对外有所作为，且增加外力对台湾的影响。因此，民进党在2016年提出愿意以“九二会谈精神”作为未来两岸协商基础，或许可作为台湾在2016大选过后的新民意“一六共识”。
第三，对于已签署之各项协议，因政治现实不可能停止执行，故应落实监督，控管风险。例如，马政府在2013年仓促签署“海峡两岸服务贸易协定”而引起相关产业反弹；因此有必要进一步落实两岸官方协定于签署前后的监管，应定期由陆委会向立法院报告各项协议执行状况，佐以量化数据(签订前与签订后变化)，以考核各项协定之正面或负面效应。
第四，对于国银前往中国大陆拓展据点、对中国企业放款或经营人民币各项业务，必须强制要求作充分适当的揭露。因为金融业经营安全涉及存户权益，社会责任和影响效应不同于一般企业；所以，以政策手段劝说国银降低在中国曝险是短期内(2016至2017年)必须考虑的作为。
再者，台湾一定要准备因应和平协议的挑战。无论签订可能性如何，绝不能临渴掘井，必须事先妥善准备。首先，必须先行厘清未来两岸和平协议的法律定位。不同于事务性协商，签约的主体究竟是一个国家内部的中央政府与交战团体，还是两个或多个交战团体，抑或是两个特殊关系的国家，或是两个完全没有关系的国家，一定要在内部先有共识。
对此，现有海基海协两会“事务性商谈”模式，恐怕已不足以因应和平协议的商谈。因此扩充新的谈判团队恐怕是当务之急。这团队必须包含对裁减军备、限制武器等谈判过程、相关限制条件、查证方式及国际相关条约实践经验在理论与实务上非常了解的专业谈判人才。
和平协议在台湾国内法的位阶和效力为何，当局必须先行说明。即使是类似ECFA，“去国家化”的和平协议，内容中也不能加入约制台湾内部原本由法律保障的正常秩序与自由，譬如取缔反中言论与台独主张，就不能成为和平协议的内容或中国遵守和平协议的理由。针对和平协议所可能涉及我国国内法律的配套修改，台湾也必须开始进行必要之修法作为，逐步合理落实和平协议的内容。
为保证和平协议签订之后对台湾利益的损害不致太高，应设法将“两岸和平问题”国际化，以国际多边化原则，邀请主要国家或国际组织参与，诸如美国、日本、欧盟等重要国家，至少也应争取他们的关注，以免发生台湾在两岸问题与谈判筹码不足与国力相对弱势的情势发生，产生严重不利于的情境。
结论
经贸发展和安全确保是两岸关系的两大重点。但就目前的情况观察，这方面反而是过去8年表现未见理想的部分。经贸发展仅重数字，忽略了分配的公平和永续发展；安全确保更是空转甚至还有倒退倾向。如何整理内部，站稳脚跟，是未来2016年新政府无可规避的重大挑战。
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