自2016年大选后，两岸媒体及学者都引颈期盼未来新政府的两岸论述，获得台湾两岸专家童振源教授授权，刊载其编纂的《两岸政策蓝皮书》精华内容。童振源教授为台湾两岸政策协会理事长、美国柏克莱加州大学的访问学者，是民进党内长期关注两岸议题的重要学者。通过刊载此次系列文章以期读者窥知未来台湾新政府执政后两岸关系的走向。
以下为童振源教授《两岸政策蓝皮书》系列7之7“国际情势与台美关系”一文。
国际情势与台美关系
谭耀南
两岸政策协会副理事长、美国商会理事
随著中国在南海填海造陆、设立军事设施，美国不承认中国人工岛的主权，并派船舰通过十二浬海域，美中两国在南海的主权冲突明显增温。中国试图与美国发展新型大国关系，而美国在思考亚太全面性再平衡战略下的美中关系是怎样的伙伴关系时，已在南海陷入可能擦枪走火的窘境。美国在处理叙利亚危机、伊斯兰国（ISIS）崛起、伊朗核武条约和乌克兰等议题时已经在其国内引发极大反对声浪，而另一方面，欧巴马政府在日前成功的与其他十一个国家签订了跨太平洋经济伙伴协定（TPP），目前正与欧盟国家洽谈跨大西洋经济伙伴协定（TTIP），多边和复边的全面性区域经济贸易整合正大步向前迈进。
2016年台美都有总统大选和国会选举。2015年1月16日，蔡英文以689万多票当选台湾第14任总统，民进党在立法院取得过半数的68席，这是民进党自1986年建党以来，首次全面掌握行政、立法权，进入完全执政的时代。蔡英文政府的两岸政策受到欧巴马政府、参众两院、以及华府智库的高度关注。
本文把重点放在台美关系对两岸政策的影响，以及美中台三个双边关系的动态变化，并给新政府具体的政策建议。
一、美国对台政策的基础
美国的对台政策在历史文献、多次政策声明和官方立场中脉络清晰。首先是三个公报、台湾关系法和六项保证这三大支柱。更具体的操作型论述，可以归纳为以下几点：
1.认知（acknowledge）中华人民共和国对台湾是中国的一部份的立场；奉行由美国定义的一个中国政策 （"One China policy as we define it"）。
2.鼓励两岸持续、有建设性的沟通对话。
3.和平解决两岸纷争，以对话代替冲突有效化解歧异。
4.反对台湾或中国大陆任何一方片面改变现状。
5.对台军售依台湾关系法，但鼓励台湾强化自我防卫力量，增加国防预算。
6.鼓励台湾支持美国在亚太区域和平、安全和繁荣的核心利益，包括在东海和南海主权争议上扮演有助益的、和平而稳定的角色。
7.对台湾依民主方式选举总统及国会议员表示赞赏，美国既不介入过程，也不会影响选举结果。
8.鼓励台美双边持续的投资和贸易活动，有条件的支持与台湾的双边、复边和多边的投资贸易协议，以达成自由贸易、排除投资障碍。
9.不会对两岸关系的特定议题或政治基础，如九二共识，表示立场或看法，但鼓励台湾政府寻求两岸均可接受的对话基础。
奥巴马政府现行的对台政策，在2017年后无论由哪一党执政，延续性都很高。当然若由民主党的希拉蕊?克林顿执政，实际执行上述对台政策的稳定性更大；反之，若由共和党执政，因为共和党正在进行初选，总统候选人仍未确定，其美中关系和对台政策在执行层面的变数较大。
二、蔡英文政府的两岸政策
蔡英文2015年5月底在华府CSIS的演说中，提出“在中华民国宪政体制下维持两岸关系的现状，并对从过去以来两岸达成协议的基础求同存异”的两岸关系论述。2015年12月25日蔡英文在总统大选首场政见发表会中，进一步提到“民进党没有否认1992年两岸会谈的历史事实，也认同当年双方都秉持相互谅解的精神，求同存异，希望两岸关系往前推进的这一段协商沟通的经过和事实”。2016年1月16日当选后的国际记者会，蔡英文进一步提到，她将会建立具有一致性、可预测性、可持续的两岸关系，并且“在中华民国现行宪政体制之下，遵循最新民意与最大共识，秉持民主原则，在两岸廿多年交流协商所累积成果的坚实基础上，继续推动两岸关系。”“未来处理两岸关系，将积极沟通，不挑衅，也不会有意外。”民进党秘书长吴钊燮2016年1月19日在华府进一步指出，民进党从未否认1992年两岸会谈，也愿意根据九二会谈的精神来推动两岸关系。
上述“九二精神、求同存异、宪政体制、民主机制”的论述，将成为蔡英文两岸政策主轴。这和习近平2015年11月7日在马习会后透过国台办张志军主任提到的“承认九二共识历史事实、认同其核心意涵”虽然还有一小段距离，但毫无疑问的，求同存异的磨合过程已经开始进行。这段磨合过程中不可缺少的要素，就是蔡英文一再提起的，在中华民国宪政体制下，以民主机制来推展两岸关系；更明确的来说，就是以“中华民国现行宪政体制”为骨架的两岸政策。这样的维持现状论述，坦白说，北京虽不认同，但很难全然反对。
三、中国大陆对蔡英文政府两岸政策的回应
中国大陆目前除了质疑蔡英文未提“九二共议、两岸同属一中”外，并未对蔡所宣示的两岸政策大肆抨击。观诸2016年1月16日国台办对蔡英文当选所发的新闻稿，以及至今包括新华社和人民日报在内的各种评论，对蔡的两岸论述极为克制。习近平“承认九二共识历史事实、认同其核心意涵”的说法，和蔡英文“九二精神、求同存异、宪政体制、民主机制”的论述，确有相互磨合接轨之处。换言之，现阶段北京一如2000年3月陈水扁刚当选总统时，除重申“两岸同属一中”、反对台独主张外，对蔡英文即将成立的新政权采取“听其言、观其行”的立场。而两岸截至目前为止，相互释出善意，沟通、对话、寻求共识的过程，已是现在进行式。蔡英文政府即将完全执政，在国内有足够的政治资本来处理两岸关系，没有理由无法和北京维持一个相互理解尊重、求同存异的伙伴关系。
四、美国怎么看蔡英文政府的两岸政策
美国除重申鼓励两岸持续进行有建设性的对话外，并没有其他表述。其实美方对维持现状的论述，没有不赞同的理由，关键还在北京的态度。换言之，维持现状的论述符合华盛顿反对台湾片面改变现状的立场，但红绿必须对话，以确保两岸和平。任何两岸政权就如何表述现状以维持和平的状态所达成的共识、认知或说法，只要不违反美国现行的对台政策（如上述），都是被欢迎和鼓励的。这一点白宫国安会和国务院曾经多次强调，往后也不意外的会继续重述。
另一方面，华盛顿同样反对北京片面改变现状，也注意到北京使用武力“解决台湾问题”并不仅以台湾宣布独立为唯一前提。一个以“中华民国现行宪政体制”为基础的两岸政策，很难被认为是片面改变现状，也因此削弱了中国大陆威胁使用武力的正当性。华府多次呼吁北京克制，前AIT理事主席卜睿哲也希望大陆当局观察蔡英文的两岸政策宣示及就任总统后的政策执行，而非过去蔡英文作为政策幕僚时期的历史文件，道理就在这里。
因此蔡英文在2016年5月20日就职前对北京和华府所分别传递的讯息，相当程度的决定了两岸和台美间是否能建立并维系互信，也进而定义了海峡两岸未来数年的和平与稳定发展。
五、对华府所传达讯息的政策建议
对华盛顿的所传达的讯息，本文具体建议如下：
1.重申维持台海和平稳定、不试图改变法理和事实现状的具体承诺。这无疑是美国对台政策的基石，在陈水扁执政后期，这项承诺没有兑现，严重引起美国关切，也使得美中台三个双边关系失去平衡；在2012年台湾的总统大选，这成了蔡英文最后一哩路上的绊脚石。这次华府没有悬念，对这项具体承诺已然理解并接受，但我们必须一再重申这个政治立场。蔡政府任何偏离“不试图改变法理和事实现状的具体承诺”的施政作为或直、间接的政治宣示，都必须避免，并与华府维持有效的沟通，以防止误判情势。
2.确保和中国大陆维系私下的、有授权的、有效的（private, authoritative and effective）沟通管道。华盛顿向来鼓励两岸持续、有建设性的对话，希望以之代替冲突、化解歧见。我们虽然一再重申两岸沟通管道畅通，但对于两岸当局私下而经授权的有效沟通，和持续对话以寻求共识或解决冲突方式的过程，乃至于达成的共识或目标，必须及时的、准确的传达给美方。华盛顿未必是讯息的传递者，却永远是两岸关系的最重要利害关系人之一。
3.重申自我强化国防力量，增加国防预算中实质有效的防卫支出，并要求美国依台湾关系法持续出售充足的防卫武器。在不试图改变法理或事实现状、不挑衅且零意外的有效沟通的前提下，我们应持续要求美方出售必要而充足的防卫武器。在此同时，我们也要清楚告知我国自我强化国防力量、增加国防预算中实质有效防卫支出的具体规划和执行概况。
4.重申台湾在现行宪政体制下，做为美国在亚太地区全面再平衡战略下的重要伙伴。我们支持美国持续在亚太地区为维护和平、安全和繁荣的核心利益所扮演的角色，也愿意依我国现行宪政体制，做为美国在西太平洋的重要伙伴。
5.就东海和南海主权争议，重申对钓鱼台的主权，并依宪法及宪政体制处理领海主权争议，无需对十一段线表达特定立场。蔡英文截至目前为止已多次公开表达上述看法，我们应该持续公开的、私下的在不同场域重申此一立场。
6.承诺全面检讨并修改现行法规、惯例、执行措施和其他行政作为中，与TPP的12个会员国在2015年10月5日所签署协议的内容不一致、相抵触或违反其精神的部分，排除包括限制特定美猪进口在内的各项贸易和投资障碍，做为和美国洽签双边投资协议（BIA）、自由贸易协议（FTA）和支持台湾加入TPP的前提和基础。当然，在双方商议和讨论的过程中，对于上述合乎TPP标准的规范环境是否一步到位，做为美国支持台湾加入TPP的先决条件容或有争议，也有国内政治环境下需要克服之处，但准确的向美方传达蔡政府处理上述议题的政治决心、能力和意志力，以及处理敏感贸易议题不可或缺的可信赖度、一致性和可预测性，是台美经济贸易关系和经贸谈判成功的关键因素。
六、结语
台美关系预期在蔡英文执政初期持续维持良好状态。蔡政府以中华民国现行宪政体制及民主机制做为两岸关系的基石，并同意以1992年两岸会谈的历史事实和相互谅解、求同存异的精神来推动两岸关系，并且承诺一致性、持续性、可预期的两岸政策，华盛顿可以接受、北京很难反对。
过去台美贸易谈判中因农产品开放标准和时程所产生的信任危机，也在这一波的持续沟通过程中逐渐释疑。
就美国在亚太区域全面再平衡战略下的伙伴关系而论，对东海和南海部分岛屿主权再宣示，并依宪法及宪政体制处理领海主权争议，足以在美中台三边关系、或美中台三个双边关系下有效的维持动态平衡。
总结来说，蔡政府2016年以降的台美关系和两岸关系，必须步步为营，小心谨慎，才能做到蔡英文宣示的不挑衅和零意外的对外关系。
评论 (0)