中共最高领导层在外交和国防基本政策问题上行使最高权力，但很明显，在下属级别的政策进程中，最高层领导对于可能影响外交政策的军事行动无权执行明确且决定性的决议。在这方面有两个领域特别突出：对于特殊类型、影响外交政策的军事活动由党政—军事机构协调；对于中国国界以外的军事运作由党政机构监管。
在分析中国“强硬”表现的原因、特点以及未来可能让中国更加强硬的因素的过程中，很多分析家指出总体上，中国军事（或中国人民解放军）在中国外交以及与外交相关政策制定过程中的影响力不断上升。对于这些分析家来说，中国军队是一支传统、具有高度爱国主义的力量，在中国政治体系中的影响力和信心都不断上升，这也是中国政府近年来所采取的一系列更加强硬或对抗行动的主要支撑力量，中国的强硬（或对抗）行为包括：中国军方针对台湾部署的大量弹道导弹、网络上对美国政府铺天盖地的舆论攻击、中国官方对美国在西太平洋军演的谴责、对美国在中国海域周边进行监视活动提出更大挑战、在美国官员访华期间试验新式武器。另外，有观察家认为中国解放军应被视作一个利益集团，并不断向中国领导层施压要针对华盛顿采取更强硬的立场，从这点来看，解放军这股力量似乎也影响了中国领导层的换届进程。
之前《中国领导层观察》也有文章曾指出至少有部分军方高级官员可能在督促或强化这些强硬行动所扮演的重要角色。但是，解放军对外交政策制定和实施进程的具体影响还显得比较神秘。的确，无论是在正常情况下还是政治－军事危机时刻，很少有人了解中国的军事决策机构和过程。大部分有关民政－军事关系和政策决策过程的公开信息都只是谈及政府组织结构，很少涉及内部正式或非正式的决策程序和行动制定过程。此外，大多数人都了解各有关部门之间及下属单位之间的互动，但并不了解最高民政和军事领导层之间的沟通。另外，要证实这一政策决策过程的信息是极其困难的。有些信息来源（比如香港和台湾媒体）根本靠不住；其他的（被采访人）则具有高度主观性，并且可能带有个人偏见。本文将试图总结并分析可靠的公开信息，主要针对中国解放军在中国对外政策和相关政策决策过程中的角色。首先，本文回顾了解放军与中国领导层体系关系，以及与政权结构关系的转变。解放军如果运用其在中国最高政治体系内的权力，那么在任何一个重大政策决策过程中都能发挥重大作用。接下来，本文大致从组织结构和决策过程方面阐述解放军与对外政策机构之间的关系。这包括对双方高层以及下属单位、政策实施单位之间互动的评估分析。
一、精英政权关系：解放军政治权利受限
中国目前的领导体系源于上世纪50年代中后期，是以共产党为基础的一党制集体领导结构。从权力的角度来看，这种集体体系的形成和发展有两点原因：一、抑制中共总书记独裁权力；二、防止党内高层领导与外部支持力量建立权力基础，从而将领导层分裂成意见相左、呈垂直结构的不同集团。在过去15年内，由于邓小平的影响，这一体系已经发展具备5个主要特点。首先，中共总书记不再是明确的权力主导者（如毛泽东，以及一定程度上，邓小平的情况）。相反，而是在一个以共识为导向的决策系统中，成为领导层的领头羊。其次，中共高级决策机构的成员（如政治局、政治局常委委员）的选举都是基于其对党的忠诚、在特定政策领域内的专业经验、以及在其职权基础上的权力应用，例如，这些领导人在这一领导体系内的正式职位。政治局常委的每一位委员都负责特定的政策领域，包括：一、外交政策/军事；二、政府和主要经济政策；三、宣传；四、党政机关；五、党内纪律事项；六、内部安全事宜；七、大多数经济问题；八、统一战线工作；九、司法事务。
其中，上述前两项是最重要的，分别由中共总书记和中华人民共和国总理负责。第三、在政治局内，委员制度反映了代表党、政府、地区、公共安全机构和军事等各政策领域的代表人的平衡。大多数委员都与前三个领域有关。因此，在很大程度上，政治局目前是一个以政府结构和职能为中心来平衡决策的机构，并使决策合理化，并非是以折射个人集团为主的机构。第四，中央领导层人员的提拔和继承都基于基础规定和程序，因此比较容易预测。年龄、专长、对党的忠诚、以及专业和政治因素是决定是民政和军事领导是否以及何时会被提拔（或退休）的首要因素。第五，在这个体系内的政治主要受利益驱动，很明显，领导层各成员可以被视作是上述政策领域和相关机构的代表，主要是为平衡决策的需要。负责一定功能政策领域的高层领导希望强化这一领域以及相关人员的利益。尽管私人的人际关系和背景仍会影响这些高层领导的个人行为，但目前也没有任何有力证据显示这一领导层为各自的领域的利益、或是为存在竞争的政策观点而相互争夺权力。换言之，虽然中国领导层之间的竞争仍然存在，但目前绝大部分竞争都是在一个不断完善的制度网络和程序当中进行，并基于既定的准则。
在这个最高领导层体系内，解放军力量的政治影响力很明显已经随着时间推移而下降。1982年，在邓小平领导下，政治局25名委员当中，有20名具有军事经验，其中有7位在军队中任职。到1997年，政治局24位委员中有21位与军方无关，仅有2位专业军队官员（两位中共中央军委副主席）。从1997之后，政治局常委就没有军方官员，也没有军方的“常驻”代表。从2002年开始，军方官员不再担任党书记一职。在中共中央委员会当中，与来自军队的委员人数约为20%，这个比例从上世纪80年代开始就在每届党代会上基本保持稳定。解放军在高层党组织内的代表模式基本延续到今天。
近几年，军方在政治局常委的利益主要由中共总书记来代表，以其中央军委主席的立场来代表军队立场，以及中共总书记对有关外交政策中共领导小组的领导权，这些领导小组中也有解放军高层官员。解放军在政治局内的利益直接由两位军委副主席和就职于政治局的解放军高层代表。这一模式的结构显然并没有反应出解放军力量对中共的影响。这样的结构组成也是通过慎重考量的，以移出军方对精英政治圈和中国最具权威的决策委员会的干涉，并把军队塑造成在政策决策程序内一支井然有序的专业力量。的确，在政治局内保留两位军方高级官员的席位能确保军方的专业观点能和中央高层及时沟通，同时也确保党对军事领导权的控制、让解放军远离中国政治权力的最高峰，即政治局常委。尽管事实如此，但有部分分析家认为由于解放军军力不断增强、对中国政权结构和政策程序的影响也在加深，最终将导致军方官员再次进入政治局常委。但这是不可能的，在没有冲突的情况下，中央高层领导权如果发生这样的变动将可能：一、削弱中共总书记对军事事务的监管和协调；二、再次让军方介入最高政策决策和权力关系，将会颠覆过去15年的大趋势并导致军队偏离其主要的国防职责，同时可能加剧高层之间的对抗情绪。根据消息，在明年将要召开的第18届党代会上会任命一位解放军高级官员进入政治局常委，这可能会成为一个意义重大的转折：打破党内的规定以及党对军队的控制权，但可能会成为领导权不稳定的先兆。
二、政策决策总程序：党政领导层的控制权与解放军的专业性
如上文所述，尽管解放军官员在中国最高层政权体系内的职位受到严格限制，但有外部分析家相信目前解放军是中国国内超民族主义观点的主要源泉，针对美国和其他可能威胁中国安全及外交政策利益的任何国家，解放军都主张采取强硬、更具对抗性的政策，解放军方面一直是强硬派有力的，且影响力日益上升的支持者。
实际上，与其他大多数国家军队一样，解放军是一支具有高度民族主义的力量，承担警戒国家安全和领土完整的国防任务。通过公开的观点，解放军的特点已经明显影响了与对外政策有关的问题。但目前尚未明确解放军的这些观点是否与中国政府其他结构的立场和“利益”相吻合，还是给中央高层带来一定压力。
在中国，党政和军队双方的高层领导仍然通过一个共同的义务团结在一起，即国家存亡、制定政策的规范制度和冲突解决规则。同样，双方都支持实用的、以发展为导向的政策，旨在维护社会秩序、政权团结、社会繁荣、国家实力和声誉。更重要的是，如上所述，在与国家安全相关的基本政策问题上，是由党内最高层领导做出最终决议，因为这一领导层在中国政党体系内具有绝对主导权。政治局常委规定中国的基本安全利益，及解放军的基本国防使命和政治路线。另外，在战争时期，中国共产党对军队力量的部署有最大控制权，并有权决定解放军的预算和物资基础。在和平时期，也控制一定规模的军队在中国国内的行动。最近一些党对基本军事政策问题的绝对权威的事例包括：让解放军退出赢利型商业活动、对台湾和其他领土争端采取非强制措施、减少解放军总体规模、根据中国改革战略的总体经济发展趋势进行军事现代化、重新塑造中国的国防工业联合企业。作为这个决策体系的一部分，毫无疑问，解放军，在其使命的定义范畴内宣传其专业的观点，包括：确保国家防御、保持领土完整、实现国家统一、追求大国地位、并确保国内的社会秩序。但几乎没有证据表明这些观点能支配国家基本战略或政策结果，包括与国家安全相关的。目前，就关键政策问题的大多数党－军互动，无论对外或对内，几乎都是通过制度渠道产生，且可能偶尔会通过人数较少的小规模交流出台，这在对外政策领域的确如此。
三、解放军与对外政策决策程序
如上所述，在中央高层，党政—军事就国家对外政策的互动主要通过中共中央军事委员会和几个中共领导的与对外政策有关的工作小组。中央军委是最高机关，负责监管军事和国防事务，也是为政治局常委在决策程序中提供军事建议的主要高层渠道，包括与军事相关的对外事务。在中国这一特殊结构下，中央军委具备比所有部委高的权威，类似国务院或中央委员会的职权。中央军委主席通常也是中共总书记。另外负责党政的中央军委领导则可能成为中共总书记的接班人。目前，习近平被任命为中央军委副主席，旨在为他创造一定的高层军事事务经验。因此，在军方和政治局常委高层之间的接触经常通过中共总书记及可能的接班人协调进行。这与美国国防部长以及国防部长办公室不同，美国的国防部长决定并监管国防政策的基本问题并促进国防部与其他高层民政领导人的沟通。但在中国，中共总书记则把国防部长和总指挥的责任结合在一起，即使在美国的政体内，没有这样级别的领导，这也是中国共产党领导权的集体本质。另外，类似美国国防部长的大部分责任在中国并非由中共总书记来负担，而是由两位解放军高级领导执行，即军委副主席。根据一些情报，这两位高级军事领导通常在军事政策问题上与中共总书记保持比较密切的联系，很可能包括相关的对外政策。同样重要的是，这两位领导在对外政策方面也能通过其政治局常委的身份发挥一定作用，影响该常委处理这类问题的程度。但是，局外的观察家并不清楚高层党政－军事领导之间的互动。
在很大程度上，在这样的一个体系内，这些互动可能取决于领导的个性和个人的人际关系。尽管享有较高的权威，但从各方面来说，在制定任何国家战略或政策的问题上，中央军委并非最终的决策机关。至于对外政策路线和导向的基本问题，中央军委实际上常只是发挥领导小组的职能，对关键军事外交政策向党政领导层提供政策建议（主要是通过中共总书记）、协调参与成员及下属机关的基本政策观点和行动、总体上在解放军高级领导层中发挥共识塑造者的职能。
在中国中央高层，对外政策程序中的军事因素也能通过几个相关的领导小组体现，这些机关主要监管对外政策和军事相关事项。其中包括外交工作领导小组、国家安全领导小组和对台工作领导小组。每个领导小组都由政治局常委委员负责指挥，成员包括常委委员所属政策领域内的所有相关组织和基本单位的高层代表。因此，由于这些领导小组与军事问题的关联，小组内都有解放军高级官员。而解放军在各小组的代表组成通常包含一位中央军委高级成员（可能来自国防部或一位军委副主席），负责军事情报和对外关系。
如上文所述，这些领导小组对大多数基本政策问题无权做出最终决议，与中央军委类似，其职能可被视作高级顾问、沟通渠道、协调机关、监管机关以及针对重大国家政策问题的共识塑造机关。根据已知情报，在很多情况下，领导小组会向政治局常委提出政策建议，而中央军委无需探讨，必须接受。一方面，这显然是由于政治局常委的其他委员并不具备各领导小组成员所拥有的专业知识。尽管如此，政治局常委仍然是所有主要决议的最终决策权威。因此，由于领导小组总体上发挥首要顾问和协调者的角色，关于政策实施方面的问题，解放军在对外政策相关领导小组的代表可以传达军方的专业观点，这也是对外政策总体协调过程的一部分，并提供情报，时时向领导小组就军事相关政策提供建议。对此，“针对关键对外政策决议的军事建议，外交工作领导小组并非只是发挥论坛的作用。”若严格按照制度，这样一个高层的建议可能首先由中央军委通过中共总书记提出，也可能由政治局两位最高级别的解放军官员提出，但这种情况很少。最终，在某些对外事务问题上，还有一个管理机构可能能够作为协调党政－军事双方意见的基础，即中共中央办公厅。根据已知信息，该办公室须负责维持中央高层党政机关和各军事机关之间的联系和信息协调，其中包括中央军委、中央军委辖下各部门、解放军各军区党委。因此，该办公室可能就对外工作和国防事项在党组织之间进行协调并促进官方信息流通，以及双方各机构高级官员之内的沟通。但这些信息是否包含政策相关问题还尚未明确。
四、辖下有关对外事务的军事活动：可观的自主权
中共最高领导层在外交和国防基本政策问题上行使最高权力，但很明显，在下属级别的政策进程中，最高层领导对于可能影响外交政策的军事行动无权执行明确且决定性的决议。在这方面有两个领域特别突出：对于特殊类型、影响外交政策的军事活动由党政—军事机构协调；对于中国国界以外的军事运作由党政机构监管。
第一个领域包括中国军队实施的各类行动，本质上就是纯粹的军事活动，尽管如此，还是会对北京的对外关系产生重大影响。这些行动的例子包括上文提及的如致命武器系统或军力测试、或其他可能造成他国紧张的军事行动，包括在其他国家领海附近部署战舰、派遣战舰或战机、拦截在中国海域附近的外国监视船只、以及在中国国界以外进行的各类军演。在美国和很多西方国家看来，这些军事行动与外交政策息息相关，具有潜在的破坏性，并认为是国家安全或外交高级官员预先通过协调提出的，也是一个建立完善的内部机构审查和监管过程的一部分，在美国，这通常由总统的国家安全委员会管理。相反，在中国，目前没有明确、详细的规定或执行准则来确保党政和军事机关之间的协调。过去，这方面缺乏正式规定并不会造成太大问题，像毛泽东和邓小平这样的最高元首对于如何指挥解放军有着丰富、清晰的认识，与解放军领导层颇有私交，并有权决定军方在与重大外交政策相关的军事活动问题上的建议。
题上基本并不具备个人权威、专业军事知识、高素质人才或法规机制，像毛泽东或邓小平那样掌握很多军事活动细节，这些都会影响中国的对外政策。
另外，据报道，中央军委和领导小组照例并不会干涉下属军事机构如何实施军事活动，除非这些活动已经给领导层带来政治问题。换言之，虽然解放军根据中央党政领导层事前敲定的方案或政策总指南执行军事行动，但在具体的决策过程中，军方仍有较大的发挥余地。而中共总书记，作为中央军委主席的同时，当然也基本掌握解放军的主要武器、训练、执行任务，或许还有某些重大行动总纲。但是，对于某些特殊军事行动，如单个武器测试和军演、小规模的阅兵、在中国国界以外的海军军演、或是指导拦截外国监视船只的“交战法则”等，看似不可能要事先告知总书记，再展开行动。中央军委会议并不解决这类“纯军事”问题。这意味着，中央领导层基本有权在事后微调解放军实施的作战政策，并颁布额外的实施法则。
此外，至少在非机密层面，目前仍无法明确党总书记和政治局常委委员们在何种程度上，对于在中国国界以外解放军特殊行动、军演和训练，曾经要求事先获取相关信息。这是很有可能的，由于军事和党政体系是分开的，党政领导鲜少要求了解这些信息，而军方也极少向高层党政领导报告这些信息，包括影响外交的信息。于是，解放军方面可能在这些事务上有较高的自由决策余地。这并非意味着当军方行动造成危机或与其他国家发生冲突之际，党政高层不会要求军方在事后提供信息。另外，解放军体系本身很明显并非旨在让这些问题引起对外事务体系的注意。对美国而言，解放军的很多行动都带来一定潜在问题，包括武器测试以及在中国国界外部署部队，一些行动是在解放军总参谋部作战部或军训与兵种部统筹下进行的。据中国某高级官员表示，这些部门属于解放军高级部门，地位高于总参谋部中其他负责外事和情报的单位。因此，在部署军力或进行军演、武器测试之际，这些行动照例可以不用与上述两个单位进行协商。还有，总参谋部的外事办公室主要负责与其他国家进行军事交流。换言之，在解放军内，并没有任何一个组织有权、有义务要照常规要求了解可能影响中国对外关系的军事行动。解放军和中共领导层在这些事务上的一个可能的协调途径上文已经提过，即中央军委主席的参谋或助手，负责确保军委主席了解解放军的政策和行动。但是，外界并不了解这个职务在这方面的特殊本质。特别是无法明确这个军事体系内，在这个位置的官员能否确保让军委主席真实了解到任何可能影响中国外交关系的军方行动。但外界甚至无法了解双方的互动的程度，如有，这样的沟通可能在军委的秘书和对外事务系统内的高级官员之间展开。
针对影响外交政策的军事活动，中国军事机关和对外事务体系之间也很有可能几乎没有一点常规沟通，因为中国没有像美国国家安全委员会这样的体系，而中国的军事总体也比较神秘且孤立。在中国，中央军委在领导架构中与国务院平起平坐，外交部的地位在级别上最多相当于总参谋部。所以，外交部无权向解放军高层领导索要信息。的确，军方官员对外交部官员的一贯态度也表明针对任何军事行动，军方不认为需要对外交部负责。尽管对于中国不断增多的军事行动和外交关系之间的协作需求越来越强烈，但就算是高层党政领导，包括总书记在内，也很有可能并没有任何倾向要改变这个长期存在的结构、以及目前这种军方和对外体系分离的状况。要改变这一现状，需要强大的政治影响力、强烈的动机和意愿来挑战目前这种根深蒂固的官僚利益，甚至可能因为试图强化对外事务机构的权利而引发政治攻击。而中央领导层对于解决这个问题的犹豫不决也表明这样一个事实：在过去10多年期间，解放军的军事活动不时造成其他国家与中国的关系紧张，但并没有有力证据显示中央领导要针对这个政策协调体系做出实质改变。确实，中国官方对美国的惯用言辞一直都在表示中国的这个体系发展很好，无需调整。
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