作者：熊玠（美国），美国纽约大学政治学系终身教授
导言
最近﹐在美国与中国大陆菁英间﹐有关中国民主的话题又有了新的苗头。就在2006年十二月五日﹐某美国华裔学者接受美国国会图书馆设置的一项人文奖﹐在其受奖演说与媒体访问时﹐冒出当前中国在民主问题上大有不足之言语。无巧不成书﹐正好这段时间内﹐在大陆各大官方媒体亦纷纷刊载《民主是个好东西》 一文。一时引起各方兴趣与争议。
任何对民主的关注﹐都是好事。今天国内高阶层对民主之肯定﹐更是大好消息。不过﹐回顾中国近代史对于民主的辩论曾有多次的冲刺﹐但始终不得要领。难免会令人好奇地想知道为何有如此的理论上之纠缠。个人对此问题摸索多年﹐发现其所以如此者﹐是因国人(包括深受西方影响的饱学之士) 一般谈民主﹐多半是出自规范式理论（normative theory) ﹐大谈民主“应该”如何如何。但尽管很多人对民主有无限直觉向往(或者反对)之意﹐很少人能对自己为何有如此向往(或反感) 的道理作出具体解释。更少人用验证理论（empirical theory) 的眼光来探讨民主制度之真相﹑与审评其实际运行之得失。
个人认为﹐我们如要了解西方民主的真谛与实践（以区别于民主的理想甚至一厢情愿)﹐必须借重验证理论。国人自胡适一代以来﹐对西方之文化制度似乎大多只看其表面而未求甚解。谈起西方民主﹐也多涉及规范式理论的『教条』（甚至于参杂了自己的想当然）。故历来均不能深入理解西方民主实践之究竟。
由验证理论看民主制度
所谓验证理论﹐顾名思义是涉及经验上已证实（或能证实）的东西。特别注重三项因素的彼此关系﹕(1) 动机﹑(2) 行为(表现)﹑(3) 结果(包括后果与代价)。在对民主制度分析与了解之中﹐须要探讨政府﹑政党﹑选民的动机﹑行为﹑以及所带来的后果。这样得出的结论﹐就不是那规范式理论所提供的理想与憧憬而已。验证理论﹐对民主制度有整个一套逻辑上彼此呼应的看法﹐而且对其实际运行﹐常有反直觉的发现。
第一﹐民主﹐不是无政府主义。政府与社会共存﹐有其逻辑上与实际上的必要性。这是因为社会成员(群众) 间﹐在日常生活中共享很多无法分割的『共同益处』(collective goods)﹐譬如﹕国防安全﹑社会公安﹑道路顺畅与清洁﹑空气与水源无污染等等。这些『共同益处』﹐无论是什么人付出了提供它们的代价与努力﹐其他的人均可坐享其成。譬如下雪天街道为厚雪覆盖﹐只要有一个人(姑称其为甲君) 拿起扫把将路上积雪清除了﹐其他人均可享受街道被他清洁后的方便。也就是说其他人不费吹灰之力﹐就享受了甲君劳力所产生的效果。既然如此﹐而人们通常又有捡坐享其成的习性﹐那么如何能均摊与索取为产生这些共同益处所需付出之代价﹐以克服大众处处都在等待以上那位甲君出现﹖答案就是社会需要政府。有了政府﹐就可以强制性地将这些所需的代价向公民均摊﹐并负责收取之功能。所以民主国家﹐均不能没有税收制度。而税收就是一种强制行为。这也就是表示﹐民主国家并不是没有强制的必要与实现。此外﹐例如征兵是另一种强制的表现﹔法治也是靠强制才能实行。但规范式的民主理论﹐通常将民主制度定义为一个高度自由的社会﹐这对直觉仰慕民主的外人﹐不足以交代民主制度亦有强制存在的必要与事实。这更证明我们在规范式理论以外﹐还需加验证理论的诠释﹐才能让我们对民主制度真相有一个全貌的认识。以下所言﹐将更进一步阐明此点。
第二﹐虽然说一个制度有了选举与政党政治﹐并不一定是民主制度﹐但世界上现存的民主国家无一没有选举与政党政治之存在。问题就出在这里。最简单的例子﹐当推美国两党政治的选举制。由于要执政就须要经过选举﹐而由于选举决定谁来执政﹐所以两个政党首要之机乃在尽量扩大其票源。从验证理论眼光来看﹐由于政府处处在为争取扩大票源着想﹐所以它无法将扩大全体社会福祉定为优先。用学术语言来说﹐就是一个以扩大票源为优先的政府﹐不能照顾到对全面社会达到最大福祉的『最适状态』 （Pareto optimality）。所谓『最适状态』﹐意即全体社会享受到最大可能的福祉﹔而全体社会福祉与公正之伸张﹐不以牺牲任何少数民众之利益为代价（注一）。政党竞争造成民主制度政府沦为扩大票源 (而非扩大社会福祉) 的机器﹐是反直觉的发现。可由三大原因解释﹕(一) 政府不能因考虑未来的社会福祉而罔顾争取目前的票源。因为没有目前的选票就不能当选执政﹔ (二) 在社会上﹐任何能照顾到『最适状态』的政策取向﹐俱可能输于一个『次于最适状态』（suboptimal） 的选项（见以下例证一的说明）﹔（三）因此﹐无论现任政府采取的政策如何完备﹐反对党可以用一个『次于最适状态』的取向为号召﹐在选举中击败执政党（见以下的例证二)。
例证一﹕任何能促进『最适状态』的政策取向
俱可能在选举中输于『次于最适状态』的取向
我们假定选民可由甲﹑乙﹑丙来代表﹐他们各自的选择如下﹕
其中 X’输于 Z﹔ Y’输于X﹔ Z’输于Y (提示:横看比较第二与第三选择栏﹐和第四与第五选择栏﹐再对照甲﹑乙﹑丙 各自的第一选择。
例证二﹕反对党可用一个『次于最适状态』的取向为号召﹐在选举中击败执政党
假设社会在某时段正处于X 境界﹐而这是执政党所认为应该维持的﹐因为它是不以牺牲任何少数民众利益而能达成的社会『最适状态』。又假设有多数的人民倾向将现存状况改进为 Z ﹐尽管 Z 境界将牺牲某些少数民众的利益。如果反对党在这情况下主张将社会推向Z 境界﹐它一定可以在选举中击败执政党。而后果将是社会选择了一个『次于最适状态』的取向（即未能同时照顾到某些少数民众的利益）。这是因为票选多数决的缘故。这也是反直觉的发现。
有无挽救办法﹐可克服以上的流弊﹖
上述的政党政治弊病是由于政府面临选举多数决﹐其扩大票源之动机掩盖了政府应该推动最适状态之任务。既然如此﹐是否有纠正的办法﹖曰﹕有﹐可是均有违背民主原则之嫌。首先﹐有一个办法能使政府不被扩大票源顾虑所捆绑﹐乃在有一个超越选民意愿的政府。譬如日本的自民党自1955年成立以来﹐除了1993至1996间稍有闪失以外﹐连续执政五十年而不衰。（局外人到冷战结束后才知道﹕原来自民党后面有美国中央情报局设立的名叫M-Fund的大型基金支持﹐以 5,000 亿美金来大力扶持自民党与推动日本的经济发展) (注二)。姑且不论自民党政府是否确实追随了为日本社会争取『最适状态』的政策﹐但至少自民党政府是一个无须为票源操心的政府之一例。在验证理论看来﹐它是一个可以克服一般民主制度受制于扩大票源需要之困扰的。
另外一个可以挽救以上所言民主制度受制于扩大票源急需的途径﹐即需要有一个『顽强』的政府﹐足以克服阻力而将社会推向『最适状态』的方向。至于如何在民主国家能产生一个如此强大的政府﹐验证理论学者(半开玩笑地) 认为有三个办法﹐但这三个办法均是违背民主原则的。譬如(A) 发动媒体以达成对选民“洗脑”的作用。(B) 有一个善于玩弄外来危机或威胁而趁机抓权的领导班子。美国在打越战时期与现在布什总统领导的政府即是如此。打越战的时候﹐尽管美国国内几乎全民反对﹐但华盛顿却用了冷战危机要在越南阻挡苏联所领导的共产集团之威胁以及要巩固民主阵营的藉口﹐坚持其政策。目前的布什总统﹐则利用了 9/11 以后反恐的需要作其一切作为的护身符﹐包括打伊拉克以及虐待俘虏违背国际法的行为。当然这已在精神上与实质上强奸了民主原则。虽然华盛顿在这先后两例中所推动的政策﹐很少人会认为系符合谋求『最适状态』的精神﹐但在两次案例中足可证明一件事情﹐即如有一个顽强政府存在﹐民主国家之如美国者恐怕比一个独裁专制的国家还要刚强。另外一个挽救办法(C) 即以一个强大的执政党来实行法治。星加坡即最好的例子。星加坡的人民行动党﹐从该国独立以来可说绝对控制了国会与政府。而该国法律之健全﹐可说没有一件事情没有一个法律管制。但正如日本自民党一样﹐星加坡的人民行动党亦有一党专政之嫌。妙的是﹐在自民党控制下的日本﹐与人民行动党控制下的星加坡﹐都是仿效英国国会制的民主政体。
为了避免一党独大﹐民主制度最终的含义乃在限权。此即美国的所谓『马迪松的民主定义』（Madisonian definition of democracy)。詹慕斯﹑马迪松 (James Madison) 是美国立国的第四位总统﹐在做总统以前他曾参预修订美国的宪法。按他的看法﹐民主之限权﹐乃在(a) 人民须防止政府滥用(abuse) 其权威﹔(b) 政府与人民间应达到平衡之功。自我之利益(self-interest) 与公众利益 (public interests) 需两者兼顾﹔ (c) 政府有责任防止任何团体(或个人) 在享受其利益时妨害公安或其他人利益(注三)。当然所谓限权﹐在特殊情况也有例外。譬如以上列举的越战时期与9/11 以后反恐时期的的美国联邦政府﹐即是很好的例证。
民主制度还须要有真正法治与民主作风
按着马迪松关于民主旨在限权的定义﹐我须要作三点引伸。(第一)﹐民主制度不一定拘泥于三权分立(这是美式总统制的特色)。像英国的国会制(Parliamentary system) 是基于三权融合原则。因为首相即是国会多数党的党魁﹐而内阁成员均是国会的议员﹐所以其政府(即行政部门) 等于是国会的一个执行委员会。再者, 英国没有单独的最高法院﹐而由国会的上院兼行最高法院之职责。似此三权融合﹐照样不失其为民主制度。举一反三﹐可知民主制度还可以有其他的方式﹐只要在宪法上有限权的交代即可。(第二)﹐民主不能没有真正的法治。但什么是法治颇为费解。譬如星加坡的法律极为健全﹐但很多美国人并不认为星加坡是民主国家。不过﹐这美国人的意见并不足以否定星加坡民主制度的存在。(第三)﹐民主制度以外﹐还须有民主作风。这与民主制度的意义并非完全重迭。民主作风首先表现在英文所谓的due process上。 这个观念﹐中文没有适当词句可以充份表达。它的含义即任何事情的处理必须有大众皆知的明定程序﹐而这个程序是不可随案或随人更改的。譬如﹐政府不可黑箱作业﹔所以政府作业须有『透明度』。亦即政府之作为须向大众交代﹐表示负责之意。另外﹐法律面前﹐除了人人平等以外﹐还必须对所有人先有无罪之假定（直到证据确凿﹐证明其相反为止)。无论行政﹑立法﹑司法机构﹐作业必须有可侦查之程序等等。更重要的是﹐法律对政府与人民有同样的约束力﹐才叫法治。要不然﹐如果法律只是政府用来约束人民的工具﹐那只是『法制』。民主作风的表现乃始于法治。
结束语
归根结底﹐民主的政府﹐并不拘泥于形式。但绝定不是无能的政府才是民主。如果须用一句话来刻画民主是什么﹐可以说民主制度乃是对政府有制度化的『限权』。但相反地﹐民主制度虽然授予人民自由﹐但健康的民主制度也对人民的自由必须具有制度化的『克制』。要不然﹐自由变成『放纵』﹐将是民主的不归路。美国在越战期间﹐由于人民反对﹐经常有千万人各地游行抗议。几乎每日俱有各地示威人聚集华盛顿。学生更因受征兵制度之威胁﹐更是反对激烈。在大学课堂授课的教授﹐如讲课中一日没有因反战而狠批美国总统﹐就好像一日未尽到教授的责任。尽管如此﹐美国政府不但没有受挫﹐反而无动于衷地我行我素﹐继续增援作战﹐一直到了尼克松总统上台主动改弦更张为止。美国政府之所以如此不忌讳人民反抗示威的震撼﹐盖因其权威基础巩固。其组织健全﹐有强大军警武力护盘。任何游行示威﹐纵然如泰山崩于前﹐而其政府屹然不动。何况﹐总统是全国三军统帅﹐调遣兵马作战﹐是宪法赋予总统的权力。要终止战争﹐并非群众示威游行就能办得到的。法治国家的另一重意义即﹕总统的合法权力不是民众靠示威就可剥夺的。此点亦可举一反三。
在结束前﹐我想指出一项很有寓言性质的事实。即1989 年天安门群众的学生领导﹐虽然当时热烈高呼民主口号﹐可是在他们(经外援协助) 逃避到国外以后﹐均消声灭迹不再高呼民主的口号。这个转变﹐是否是因为他们在国外亲身体会西方民主实际之运行﹐发觉与他们当初对民主直觉的向往绝然不同有以致之﹖如是﹐则更可见如要洞悉民主真谛﹐绝非仅靠听信规范式民主理论的抽象理想。而唯有由验证理论或者亲身直接经历﹐方能看透民主是怎么样的『东西』。这也本文写作的初衷。
最后﹐虽然今天北京高阶层说若中国没有民主就不能现代化﹐实可圈可点。但个人认为﹐民主不可由上而下﹔必须由下而上。如果中国大多数的民众没有相当程度的『现代』教育水准（大陆称『文化水平』） 的话﹐骤而开放民主﹐恐怕只会给社会带来混乱与不必要的冲击。可以台湾为例。台湾一般民众的『现代』教养应当算是相当不错。但自台湾民主化以来﹐纵使抛开腐朽黑金之弊端仅变本加厉不谈﹐只见社会失序愈深。更导致岛内投资者对本岛无信心﹐因而资金大量加剧外流﹐使得台湾由以前亚洲四小龙之首跌到四小龙之尾。十二月九日的北高两市选举﹐高雄选民充份表现仍以传统 (即民主化以前) 情感代替脑袋的陋习办事﹔引导了他们滥用公民的神圣投票权。与台北选民相较﹐益显高雄的人民并未达到民主制度正常运行所期望于选民的基本要求。这也充份表明了要民主正常运作﹐民众必须先有足够『现代』文化水平作为基本条件。所以谈民主﹐同样还须注意的﹐是民众的素质是否达到了最基本的要求。也就是说﹐在民主化能使中国更仅一步现代化以前﹐国民必须先具有最起码的现代思想与作风。
注释
注一﹕这一部份的讨论﹐是根据 Anthony Downs 之经典巨着 An Economic Theory of Democracy.
注二﹕关于此点﹐请参见Chalmers Johnson, Norert A. Schlei & Michael Schaller, "The CIA and Japanese Politics," Asian Perspective, vol. 24, no. 4 (2000), special issue on Dysfunctional Japan: At Home and in the World.
注三﹕参照Robert Dahl 之经典巨着 A Preface to Democratic Theory.
（全文刊載於《中國評論》月刊2007年2月號，總第110期）
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