北京联合大学台湾研究院副教授胡淑慧博士在《中国评论》月刊9月号发表专文《马英九当局的活路外交：回顾与前瞻》，作者认为台湾的国际空间问题是一个复杂的政治问题，大陆既要坚决压缩任何搞两个中国、一中一台的国际空间，又要照顾到台湾作为特殊实体参与国际事务的合理而有效的空间。而如何妥善解决这一问题，是考验两岸的时代课题。内容如下：
活路外交是马英九当局发展对外关系的新思维和新政策，主要体现在三个方面：在与邦交国关系方面，实施从拓邦到固邦的策略调整；在与非邦交国关系方面，实现了从重形式到重实质的调整；在参与国际组织方面，将参与联合国调整为参与联合国专门机构。活路外交的积极功效主要包括有限地摆脱了李、扁时期台湾当局的外交困境、创造了两岸关系和平发展的环境、减少了国际势力插手台湾问题的机会、有助于两岸积累处理台湾国际空间问题的经验、得到了国际社会的广泛认同。
活路外交是马英九当局发展对外关系的新思维和新政策，马英九在5.20就职演说中，再次重申将继续推行活路外交政策。那么，马英九第一任期的活路外交究竟取得了哪些积极的成果？如何评价其四年来活路外交绩效？未来四年活路外交将有何新走向？本文拟就上述问题作一番梳理和探讨，以便我们知己知彼，未雨绸缪，更好地维护两岸关系和平发展的大局。
活路外交政策的转变与实践
马英九当局活路外交主要包括三个方面内容：台湾与邦交国关系、台湾与非邦交国的实质关系、台湾参与国际组织及活动。
（一）台湾与邦交国关系：从拓邦到固邦的转变
在处理与邦交国关系问题上，马英九当局积极宣导休兵策略，不再与大陆争夺邦交国，而是力争维持已有的邦交国数目。截至2008年5月马英九上任之际，台湾当局计有邦交国23个，分布在太平洋地区（6个）、中南美洲（12个）、非洲（4个）和欧洲（1个）。为落实休兵策略，马英九首先向大陆作了两点表态：一是虽然主张外交休兵，但并不反对大陆与台湾邦交国发展经贸文化关系；二是他并非在借外交休兵搞双重承认。在休兵策略的指导下，马英九大幅简化出访形式与缩减出访费用等，展现出与陈水扁完全不同的出访风格，并通过增加与邦交国领导人的接触与沟通，强化彼此关系。自2008年5月任职以来马英九共有六次固邦之旅，其中出访中南美洲四次，南太平洋地区一次，非洲一次。
从马英九的六次固邦之旅可以看出，较之于李、扁时期的拓邦策略，马英九的固邦策略呈现出如下变化及特点：
第一，策略务实化。马英九当局活路外交的基本策略是以改善两岸关系作为突破口，寻求打破两岸在国际社会争斗的局面，即两岸双方不在对方的邦交国进行恶性竞争，不浪费资源挖对方的邦交国。马英九强调，活路外交的本质是务实主义，和过去的务实外交在精神上是一致的，都是以务实主义为原则。马英九在出访过程中在与相关国家领导人会谈时多次提及，只要保持同台湾的邦交关系，不反对邦交国同大陆开展经贸关系，并在相关会晤和接受采访中多次表示台湾的外交成果是在两岸关系和平发展的背景下取得的，是两岸关系和平发展成果的延伸。
第二，过境低调化。从马英九六次出访的具体行程来看，四次出访中南美洲国家都在往返中过境美国，包括洛杉矶、三藩市、西雅图和夏威夷，出访南太平洋期间两次过境关岛，此外出访非洲过境印度孟买，台湾和过境方都对过境抱持低调态度。与陈水扁过去一贯的过境为主、出访为辅做法大异其趣的是，马英九在过境时不从事与过境不相符的活动，力图扭转台湾的麻烦制造者形象。其中，马英九在过境美国时，美国在台协会主席薄瑞光多次接机，马英九也借过境机会积极同美国政府官员、参众议员等进行接触，就两岸关系、美国对台军售、台美贸易关系等通过电话或会晤进行深入、广泛的交流。尽管双方在具体议题上的会谈取得较为积极的成果，但在形式上相当低调，从不刻意张扬，基本遵循了单纯、自然等低调的过境就是过境原则。
第三，外援多元化。为重塑台湾的外交形象，争取在固邦上跳出金钱外交的窠臼，马英九上台后，改变过去李、扁时期带有明显利诱、收买性质的金援外交，代之以贸易、投资及对外援助在内的综合性手段；主张向邦交国提供技术援助，强调授人以渔；针对不同邦交国，扩大与其农业、渔业、轻工业、科技产业等领域的各项合作，力图稳住邦交关系，压缩被邦交国勒索的空间；同时继续执行与邦交国已有的合作计划，但强调双方合作须遵循目的正当、过程合法、执行有效的原则。六次出访中，马英九仅在2012年4月第六次出访期间明确表示要给予邦交国资金援助，其中，给予中南美洲伯基纳法索160万欧元用于协助伯基纳法索解决从马里边境涌入的难民的粮食问题，给予冈比亚300万美金用于解决冈比亚粮荒问题。
马英九当局通过实施活路外交策略，走出了李、扁时期金援外交的困境；也在两岸政治互信与和平发展的基础上，较为妥善地解决了固守台湾23个邦交国的问题。
（三）台湾参与国际组织：从重返、加入联合国到参与联合国专门机构的转变
在多边关系领域，马英九当局调整国际组织之参与策略，希望把推案的力道放在务实争取参与联合国体系，具体锁定若干个联合国专门机构，而不直接挑战、冲撞最困难的联合国本身。2008年9月，马英九当局在参与联合国问题上相当务实和低调，放弃直接挑战联合国会籍的做法，仅让台邦交国提出有意义参与联合国专门机构提案，且弹性处理参与名称，操作手法温和，未像以往一样在台湾及国际社会大肆炒作，在台湾参与联合国专门机构案被联大总务委员会正式否决后，亦未做出激烈反弹，而是低调处理，强调外交休兵方针不变，未来不会放弃从多边或双边方式继续努力的可能性。2009年9月，马英九当局首次没有委托友邦帮忙提案，创下1993年台湾推动参与联合国案以来的先例。台湾当局特意强调，不提案并非放弃推案，策略改变是为了更务实积极地争取参与联合国专门机构及重要国际公约，例如国际民用航空组织、国际海事组织、联合国气候变化框架公约等，而放弃使用直接挑战、无谓冲撞的方式。
2008年5月马英九上任以来，台湾当局在外交休兵策略的指导下，在参与国际组织方面提出了一系列具体诉求，如参与世界卫生大会（WHA）、提高亚太经济合作组织会议（APEC）与会代表的位阶以及参与一些联合国专门机构（尤其是一些与台湾民生相关的低政治性的专门机构）。继台湾2009年作为观察员参与WHA之后，马英九当局重点诉求台湾参与国际民用航空组织（ICAO）和联合国气候变化纲要公约（UNFCCC）。同时谋求扩展台湾在其他政府组织、非政府组织、全球性功能团体、学术团体与互助组织等的积极参与并发挥作用。
四年来，马英九当局经过多方努力，特别是通过与大陆积极沟通和协商，连续三年以观察员身份参与WHA,连续四年派国民党荣誉主席连战参加APEC。
台湾新近加入或参与其活动的政府间国际组织共有7个，其中，台湾为正式会员加入的政府间国际组织3个，以观察员身份参与的政府间国际组织3个，以仲会员身份参与的政府间国际组织1个。
此外，台湾即将正式加入的政府间国际组织有2个，其一为南太洋区域性渔业管理组织（SPRFMO），台湾于2009年参与签署其成立公约，并将成为会员；其二为北太平洋渔业委员会（NPFC），台湾于2011年参与其筹设大会，并将于2013年1月1日成为会员。马英九当局将国际组织参与策略从直接参与联合国调整为参与联合国专门机构及活动；在参与国际组织问题上，强调以实质参与为最高目的，名称、方式都可以弹性处理，台湾参与联合国专门机构的方式务必做到让国际社会认同与支持，且大陆不反对。这些均表明，较之李、扁时期，马英九当局的活路外交政策更加务实、灵活。马英九执政四年，台湾在诉求参与国际组织及其活动上呈现出如下变化及特点：
第一，在参与名称上，不再像李、扁时期使用中华民国、台湾共和国或台湾等标示两个中国或一中一台的名称；而是诉求以中华台北的名义参与联合国专门机构及其活动。台湾当局高层多次指出，使用正式国名的难度很高，中华台北是最大公约数，台湾民调也显示多数台湾民众能够接受以中华台北的名义参与国际组织。
第二，在参与身份上，放弃过去直接争取获得会员国资格的方式，改采迂回战术，先力求成为联合国专门机构的观察员，俟机成为正式会员。
第三，在参与方式上，在马英九看来，以往的加入和重返方式不符合外交休兵的策略需要，而有意义参与联合国专门机构既内在地包括加入和重返的意义，也可指联合国专门机构中的观察员地位和在联合国专门机构内的活动，这种提法所具有的模糊性可以为台湾扩大国际参与提供较大的灵活性。
第四，在参与目标上，暂时放弃参与联合国，先谋求参与联合国专门机构，且选择一些政治敏感性较低、与台湾民生密切相关，在程式上有一定可行性的专门机构作为务实争取的目标。
总体来说，在台湾国际参与问题上，马英九当局选择了一种温和而非冲撞的方式，追求参与国际组织的实质意义，而非塑造政治象征，这是其和李、扁时期的最大不同。马英九当局不再提出重返或加入联合国案，而改以有意义参与联合国专门机构为运作主轴，将目标锁定在实质参与联合国专门机构，并且弹性处理参与名称，是更务实、更符合国际社会期待的方式。
活路外交政策实践之评析
在对马英九实施活路外交政策四年来的成就进行梳理、总结、概括的基础上，我们该对实施四年来的活路外交政策作如何评价呢？这是一个在两岸关系发展到新的历史起点所必须回答的问题。客观而言，台湾当局四年来的活路外交实践既取得了积极的成效，也存在着诸多局限。
（一）马英九当局活路外交政策实践的积极功效
马英九当局的活路外交政策实施四年以来，所取得的正面积极功效可谓有目共睹，大致可以概括为以下五个方面：
一是有限地摆脱了李、扁时期台湾当局的外交困境。一方面，扩大了台湾的国际参与。
一定意义上说，台湾国际空间问题是马英九确保其执政合法性和维护台湾安全的政治砝码，是两岸政治经济博弈在国际战场上的延展。马英九当局通过实施活路外交政策，在一定程度上摆脱了危及历届台湾当局政权合法性的外交困境，确保了台湾双边和多元的国际参与，也在一定程度上解决台湾邦交国逐年减少和难以参加若干国际组织的问题，从而维护了台湾所谓的国际尊严。另一方面，大大减轻了台湾当局及民众的经济负担。自1993年推动参与联合国案以来，李、扁当局不仅每年耗费巨资唆使极少数邦交国替其在联大提案，更花费庞大物力、财力、人力于每年9月联大开议之际，在台湾外推动各类大型的入联宣传与造势活动。这种入联活动常常被那些小型的邦交国讹诈，从而付出了巨额的外交资源。马英九上台后，停止了自1993年以来年年进行的联合国推案，在有效执行外交预算方面，特别强调要停止金援外交，把节省下来的金元作为搞好台湾内部经济建设及改善民生的财政资源，很大程度上减轻了台湾当局及民众的经济负担。二是为两岸关系的和平发展创造了较好的外部环境。马英九当局的活路外交在某种程度上减少了两岸在处理台湾参与国际组织问题上的对抗，对两岸减少猜忌、消除敌意、建立互信起到了一定的积极作用。这在根本上有利于两岸关系的和平发展。首先，马英九当局倡议台湾有意义地参与联合国专门机构，这一参与策略服从于两岸关系和平发展的大局，是两岸关系高于其对外关系的体现。马英九当局高度重视改善两岸关系之于台湾拓展对外关系的重要意义，将台湾国际空间的拓展与两岸关系改善相连接，一再宣称两岸关系的改善有益国际关系的拓展，国际关系的拓展又将增强台湾深化两岸关系的意愿和信心，有助于形成良性回圈。其次，在九二共识的基础上，两岸实现外交休兵，即在国际上不搞对抗，不互挖墙角，台湾方面不再一味地以金援外交去争取新的邦交国，大陆方面也不再主动地与台湾邦交国谋求建交，这在一定程度上避免了两岸在国际事务上的碰撞。第三，马英九的活路外交一定程度上有助于大陆节省下为遏制台独而投入的外交资源，对两岸关系和平发展来说，这是有利的举措。
三是减少了国际势力插手台湾问题的机会。李、扁时期，台湾当局借由拓展国际空间，大搞分裂国家活动，两岸在国际上的台独与反台独斗争异常激烈，不仅两岸关系受到严重破坏，也给国际势力插手台湾问题，牵制中国，渔利两岸提供了机会。自马英九当局推行活路外交以来，两岸在国际舞台上由对立与对抗转变为和平与合作，彼此不再是猜忌与怀疑，而是逐步建立互信。两岸在国际场合由过去的零和游戏转变到双赢思维，符合两岸人民的根本利益。活路外交的实践证明，两岸在国际上的直接碰撞大幅减少，台湾问题在中美、中日及中国与其他大国的双边关系中的地位有所下降，国际势力插手台湾问题的空间减小，涉台国际环境朝着有利于两岸关系和平发展的方向发展。
四是有助于两岸积累处理台湾国际空间问题的经验。马英九当局放弃向联大提起入联议案，向大陆释放了善意，大陆方面也透过适当方式同意或默认台湾以适当身份、方式参与一些对台湾民生有重大影响的联合国专门机构的活动。经过两岸有关方面的多次沟通与协商，最终促成了台湾方面以观察员身份参与WHA。这充分表明，在九二共识以及两岸互信基础上，只要真诚协商，总可以找到解决台湾国际空间问题的有效办法。两岸通过沟通与协商解决台湾参与国际活动相关问题的实践，不仅维护了一个中国框架，扩大了台湾的国际参与，对于保持两岸关系良好气氛，起到了积极作用，也有助于两岸积累处理台湾国际空间问题的经验。
五是得到了国际社会的广泛认同。实践证明，马英九当局的活路外交在化敌为友方面的功效有目共睹，国际社会乐见两岸关系和平发展，支持台湾在一个中国框架下拓展国际空间。除了极少数台湾友邦外，包括美、日在内的多数国家一直反对台湾加入联合国。2008年，马英九当局首次让台邦交国提出台湾2,300万人民有意义地参加联合国专门机构活动提案，得到了美、日、欧等国家的支持。美国驻联合国代表团于2008年9月于其网站发表声明，除明确支持台湾有意义参与联合国专门机构外，也再度表达强烈支持台湾成为WHA观察员的立场。此系台湾1971年退出联合国以来，美国第一次公开声明支持台湾参与联合专门机构。另外，美国还于台湾大选前的2011年12月22日正式宣布将台列入免签证候选地区。台湾舆论认为，这彰显美国对马英九两岸与对外政策的认同。除了美国之外，日、欧等国也通过各种方式，对马英九的活路外交政策以及两岸关系和平发展表示欢迎与支持。所有这些均进一步强化了国际社会肯定与支持两岸关系和平发展的气氛，压缩了台湾台湾分裂势力进行台独挑衅的空间。
（二）马英九当局活路外交政策实践的局限性与负面效应
从根本上说，马英九当局的活路外交政策以维护和扩大所谓中华民国的利益为主轴和出发点，这使其不可避免带有诸多方面的局限性，存在一定的负面效应与弊端。一是马英九当局采取退中有守之策略，并没有改变两岸在国际社会的对立格局。马英九所谓活路外交虽有退却的一面，但并非完全的退却，而是有限度的退却。他虽然放弃进一步拓展邦交国，但并未放弃其既有的23个邦交国。虽言休兵，只是兄弟息争，分歧仍然存在，并非终结在外交领域的抗争，也未改变台湾对一个中国的自我表述以及对国家统一的躲避态度。尽管他以妥协、低调方式处理一些高政治性的涉及主权争执的国际问题，但是仍然可能造成两个中国的国际印象，也就是说双重承认问题事实上并未解决，尽管它暂时没有在台面上影响着两岸关系。法理上的约束和现实政治的需要，决定了马英九在国际事务上妥协的限度。
二是马英九当局采取以退为进之策略，在参与联合国专门机构及其活动上更积极。
马英九所谓的活路外交虽有退却的一面，但也有积极进取的一面。如果说，马英九当局在邦交国问题上采取的是守势（即不再主动拓邦），那么在参与国际组织问题上采取的则是攻势，只是他转换了进攻的目标而已，即将进军联合国策略，转变成了进攻联合国专门机构，表面上是退守策略，实质上是有意义的以退为进策略，是一种务实的弹性调整。在参与名义上可以最低以中华台北为限，在参与目标上可考虑以观察员身份参与，较之李、扁时期以中华民国、台湾共和国或台湾等国家身份或名义来进军联合国的惯常作法，对大陆的刺激较小，现实操作性较强。李、扁时期的对外战略是一种明知不可而为之、只计过程不问结果的挑衅性战略，而马英九这种冠以休兵名义的表面妥协的对外策略其实并不是一般意义上的退让，它有清晰的目标规划和现实主义的考量。
三是马英九当局采取迂回进取之策略，并没有放弃未来参与联合国的长远目标。马英九当局主张进军联合国专门机构，只是一种策略运用，对于是否要重返联合国，台湾并未放弃将其视为长远目标；在主权问题上，台湾主张搁置争议，但并未出现接受中国主权观的迹象。未来台湾当局仍不能排除有促请友邦继续提案的可能。
台湾当局高层称，台湾放弃联大提案是外交策略的弹性运用，绝非放弃推案，也绝非矮化台湾主权，加之这是操之在台的选项，未来若中美台三边关系出现变化，想提案，随时可以提案。可见，尽管马英九当局虽目前不再进军联合国，但并非放弃参与联合国，更无法保证今后的执政当局重新进军联合国。从这个角度说，马英九当局加入联合国组织的策略是一种迂回战术，带有农村包围城市的意味。
四是马英九当局着眼于台湾利益之权宜选择。马英九的活路外交虽在促进两岸关系缓和方面发挥了一定的积极作用，但其意图仍是从从衡量中华民国国力及国际客观环境出发，制订务实进取之外交政策。不论从维系深化邦交国的关系、增进与无邦交国之实质合作、扩大参与国际组织及活动、还是提升台湾国际形象，都是为了达成目标实际、做法实在、注重实质、强化实力之目标。可见，活路外交是马英九在台湾内忧外患的情势下做出的一种权宜选择，本质仍然是维护所谓中华民国的主权，这与大陆坚持世界上只有一个中国的立场相矛盾，与国际社会普遍认可的一个中国原则相违背。所以，大陆方面既要认识到两岸在国际舞台减少对抗和内耗对于两岸关系和平发展的重要意义，但也应看到，与台湾当局的外交抗争仍将长期存在，目前只是有某种缓和而已。马英九在统一问题上的躲闪回避以及台湾政党轮替的常态化，使得大陆在处理台湾国际空间问题上不得不未雨绸缪，有所防范。
未来四年活路外交政策动向与展望
马英九在其第二任期的5.20演说中强调，未来四年将继续推行活路外交政策，那么，在活路外交策略的指导下，马英九当局未来在国际空间问题上会有什么样的新诉求？活路外交的基本走向如何？基于其第一任期的政策实践和马英九的个人性格，以及两岸关系和平发展的大势，特作如下展望。总体而言，两岸关系将继续沿着和平发展的轨道向前发展，既坚持争取台湾的国际空间，又减少和避免在国际空间问题上与大陆的对抗，仍将是马英九当局处理台湾国际空间问题的基本方针。具体来说，未来四年马英九当局在国际空间问题上的主要诉求可以从以下三个方面进行分析：第一，与邦交国关系方面，台湾当局会继续实施固邦策略，通过维持既有23个邦交国，来体现所谓的中华民国之尊严。在对邦交国的援助方面，仍将以务实态度推进援外政策，继续不以外交承认作为首要考量要素。尽管马英九当局表示不刻意追求邦交国数目，但由于台湾的邦交空间向来与大陆相联动，随着大陆经济实力的增强和国际影响力的扩大，可能出现并非大陆方面主动要求，一些台湾的邦交国出于种种考虑主动提出与大陆建交的情形。这种情形在马英九第一任期内曾出现过，大陆方面从两岸关系和平发展的大局出发予以了婉拒，若在马英九第二任期内再出现类似情形，给大陆处理这一问题提出新挑战。
两岸在短期内可以彼此不主动去挖对方墙角，以体现两岸外交休兵以及对两岸关系和平发展的诚意，但冻结邦交国数目的策略也只是权宜之计，并非解决问题的根本之策。未来四年，两岸会否初步探索出解决台湾邦交空间问题的新路径，尚待我们进一步观察。
第二，与非邦交国关系方面，马英九当局可能进一步提升与美国、日本、欧盟、与东南亚国家之间的实质关系，尤其是通过扩大军购以拉紧美国。可能动向之一是台湾当局可能会加快推动对外签署FTA的工作。回顾马英九第一任期内，马英九亲自担任FTA专案小组召集人，并提出以多元接洽、逐一协商的方式，以台澎金马单独关税区名称优先推动与新加坡、美国、澳大利亚、新西兰、日本、东南亚国家及欧盟洽签FTA,不过迄今进展有限。
可以预见，未来四年马英九当局将一如既往利用两岸关系和平发展契机，在既有基础上继续推动这项工程。台湾对外签署FTA，主要是与大陆的建交国家签署，涉及国际社会对一个中国原则的确认与两岸在国际社会的互动等问题，因此大陆的立场态度与两岸关系发展形势颇为关键。未来台湾能否在对外签署FTA问题上获得重大突破与进展，关键取决于两岸的政治基础与政治互信，即能否确保维护一个中国框架或不造成两个中国或一中一台的局面。
第三，在参与国际组织方面，会继续努力，积极争取加入。第一任期内，继台湾作为观察员2009年参与了WHA之后，马英九当局重点诉求台湾参与ICAO和UNFCCC，迄今尚无实际进展。这两个政府间国际组织与社会民生的发展有着紧密联系，使得台湾当局可能将其政治意图附着于或隐藏于台湾民意之中，为其参与这些组织觅求合法性。可以预见，未来四年马英九当局将继续重点推动参与这两大政府间国际组织。此外，可能继续锁定尚未参与的其他联合国专门机构，复制世卫大会模式，争取先成为观察员，进而成为正式会员。总之，参与政府间国际组织当是马英九当局未来拓展国际空间的重中之重。台湾参与ICAO、UNFCCC等政府间国际组织，要在既不造成两个中国、一中一台，又符合国际法的情况下加以解决，目前还存在着相当多困难。即使在非政府国际多边领域(NGO)，也面临着如何处理两岸同时参与时台湾相关团体、组织的名称等棘手问题。不过，可以坚信，只要两岸关系在和平发展的轨道上不断前进、两岸政治互信不断增强，台湾的国际空间问题将会在一定程度上得到妥善解决。虽然联合国专门机构要求其正式成员必须具有主权国家身份，但毕竟也有个别专门机构规定了准会员或观察员的入会要求和资格，台湾以某种非主权身份成为这些组织的准会员或观察员的可能性也并非没有。
综而观之，台湾的国际空间问题，可以说是两岸过去60多年来在国际上竞争对抗的体现和结果。如今在两岸关系出现新形势以及两岸各层面都正朝着改善与友好的方向发展的同时，台湾的国际空间问题也开始出现一些新变化；未来四年台湾的国际空间问题能否会顺势而取得更大进展，尚有待进一步观察。不过，需要注意的是，该问题直接触及到主权这一敏感而重大的问题，企图在短期内有较大突破的确困难很大。正如美国布鲁金斯研究所东亚政策研究中心主任卜瑞哲（Richard C. Bush）指出，两岸应谨记双方已展开漫长且复杂的重新交往过程，此过程应以渐进互动的方式进行，两岸气氛的改善，并不表示过去15年来的相互猜忌已逐渐消失。台湾的国际空间问题是一个复杂的政治问题，我们既要坚决压缩任何搞两个中国、一中一台的国际空间，又要照顾到台湾作为特殊实体参与国际事务的合理而有效的空间，更要始终坚持两岸统一、主权完整的终极目标；既要考虑到历史的延续性和台湾民众的心理承受力，又要考虑到台湾政党轮替所带来的情势变化。这一问题的妥善解决，尚有诸多干扰因素有待排除，需要两岸共同努力。如何妥善解决台湾的国际空间问题，是考验两岸中国人的时代课题。
我们应从两岸关系和平发展的大局出发，根据台湾局势和两岸关系形势的动态变化，在一个中国框架下，通过两岸积极、友好、务实协商，审慎、稳妥、灵活地处理台湾国际空间问题。
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