大部制改革不是实质改革

2013年3月，举行的两会，关于改革的呼声最高、议题最多。在万众瞩目下，3月10日，“大部制”改革方案出炉。方案显示，组建国家铁路局并入交通部、组建中国铁路总公司，取消卫生部、国家计生委、建国家卫生和计生委，组建食品药品监管总局、重组海洋局，重新组建国家能源局、撤销国家电力监管委员会，组建新闻出版广播电影电视总局、取消广电总局。也就是说，在现有方案下，总体上，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

然而，这个改革方案却没有换来社会的好评。针对此方案，新加坡国立大学东亚研究所所长、中国问题专家郑永年表示，“实际上，把原来十个办公室整合成为一个办公室，把原来在这十个办公室办公的人放到同一个办公室办公，这不叫改革。”谢国忠则评论说：“拿铁道部并入交通部而言，两个部门没有一个人会下岗，原来做什么事情以后还是做什么，只不过拿的名片从原来铁道部改成交通运输部罢了。”许小年更是一针见血地指出：“朝三暮四的把戏，花拳绣脚的功夫。”而来自社会的担忧则更多，比如，多数老百姓担忧铁道部的改革不仅不会改变铁路经营上的垄断，反而会导致票价飙涨；比如，一些人担心发改委的权限不仅没有缩小，反而有所扩大，有可能成为“小国务院”；比如，一些人则担心新闻出版广播电影电视总局的组建，有可能使文化市场的管制更多，离文化繁荣愈来愈远……　　

为什么历时了这么久、做了如此多博弈的改革方案会受到来自众多学者的批判和许多老百姓的不信任呢？当推出一个改革方案时，我们要以怎样的标准来评判这个方案是实质改革还是虚以为蛇？当前的大部制改革是实质改革吗？　

在我看来，评判中国过去、现在和未来的改革方案是否是实质改革的最重要标准：在于它放权还是收权，分权还是集权，扩权还是限权，滥权还是制权；如果它是放权、分权或限权、或制权的，那它就是实质改革；否则，则不是。为什么呢？这个标准的历史逻辑是什么？答案在于当前的中国，最大的问题是权力失衡。这种失衡主要体现为：权力的过分集中、缺乏制衡和不透明上。而权力的失衡不可避免带来了以下问题：①导致市场化改革走向异化；②导致权力管制盛行、寻租腐败行为泛滥；③导致经济失衡；④导致基本公共产品和公共服务的供给不足和不均衡；⑤导致诸多社会、政治问题，如：城乡分割、城镇化进程滞后、不敢讲真话、潜规则盛行、官员财产申报和公示制度难以出台、教育泛政治化…等多种问题。也就是说，权力失衡是当前中国问题的总病源。而且，中国当前所面临的那些复杂和深层次的问题，都是关于权力、权利的重新配置和重新组合的问题。在这样的状况下，想靠边际上的改革来解决中国当前面临的复杂和深层次问题，就基本上是不可能的了。从这一点来看，我们可以断定：如果没有放权、分权、限权和制权的改革，则无法涉及到问题之核心，也无法对社会不同阶层的利益冲突进行有效的调和。而只有以放权、分权、限权和制权为改革的出发点和着力点，中国才能推进实质改革，才能真正找到治愈问题的药方。为此，迟福林指出，“放权”、“限权”、和“分权”应成为下一步改革的主线。　　

所以，判断实质改革的标准就是：看这些改革是否以放权、分权、限权和制权为核心！　　

有了这个判断标准之后，让我们回到大部制改革上面来，看看这个改革是不是实质改革。要知道这种改革是不是实质改革，能不能带给最大多数人以幸福、公平和正义，我们首先要看的是，这些改革是不是向社会和公民放权或分权了，是不是有助于限制政府的权力，是不是有利于构建更均衡的权力结构。如果是，那基本上可以断定，这些改革是一种实质改革，能普遍增进社会福利和人民幸福；如果不是，那基本上可以断定，它的推出会受到普遍的质疑和不信任。　　

而在我看来，现有的大部制改革，虽然在某些方面有着其正面意义，能减少部门间的相互扯皮、和提高行政效率和增加政府的服务效能，但它并不是实质改革！　　

其一，现有的大部制改革涉及到放权和分权的地方比较少。现有的大部制改革，基本上是关于部委之间权力的拆分和重组的，而且这种调整和重组基本上只限于在这些部门内进行，而未向社会和公民进一步放权，也未向地方政府进一步分权。　　

其二，现有的大部制改革对各部委的限权比较少。我们可以看到，在现有的大部制下，许多部委还是掌握着过多的审批权、资源使用权和行政权。它们手上的权力并未得到有效的稀释，而且某些部门还掌握着垄断性权力。更重要的是，在现有的改革方案下，某些部门的权力还得到了扩大和集中，导致其相对于公民和社会来说，拥有了更多的垄断性权力。　　

其三，现有的大部制改革也未形成有效的制权结构。改革的目标应该是“决策权、执行权和监督权”的分离，应该是赋予社会和公民更多的参与权和监督权。但从现有的改革方案看，权力的有效制衡结构还缺乏，尤其是缺乏来自社会和公民对行政者的有效制衡。　　

对此，郑永年也指出，政府不能向社会分权，就造成了大政府、弱政府，小社会、弱社会的局面。而这样一个局面是今天中国诸多社会问题的结构性根源。他同时指出，从2003年到2013年，大部制改革从中央开始到地方已经有10年了，但除了一些机构的整合之外，并没有取得很大的进展。他解释说：“这主要是由于改革者所强调的是行政体制的内部改革，即权力在官僚机构之间的重新调整，而没有考虑到从行政体制到社会的分权。如果不能向社会分权，大部制改革不会有很大的前途。”　　

因此，我们可以说：大部制改革不是实质改革！中国需要进一步把改革向纵深推进，以政治体制改革、经济体制改革、文化体制改革和社会管理体制等方面的实质改革来释放和重组权力，让民众享有更多的经济、政治、文化方面的自由权、参与权和监督权。