改革开放以来，我国开始了包括政治、经济、文化、社会等各方面、全方位的体制改革，尤其是在经济领域的改革取得了举世瞩目的成就，而政治体制改革则明显落后于经济体制改革。任何一个国家、任何一项改革都不是一帆风顺的，也不是轻易就能完成并发挥明显成效的。我们不仅仅要承认政治体制改革的滞后性，更需要了解我国政治体制改革的现状，也更需要找到政治体制改革困局的问题所在。"顶层设计"这一创新性概念和设计模式或许能够为我们打破这一困局提供很好的思路和启发，值得我们继续深挖和不断发展。
一、如何理解"顶层设计"？
十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中第一次使用提出"重视改革顶层设计和总体规划"，在其后的中央经济工作会议上，又明确提出了加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。
何谓"顶层设计"？就整个国家的改革而言，顶层就是最高层，就是全党全国这一层。重视"顶层设计"，就是要求加强对改革的统筹力度，就是要求我们把已经进行或将要进行的改革、创新，与社会主义市场经济、社会主义民主政治、中国特色社会主义文化建设、社会建设等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接，就是要求我们把改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。简言之，就是要求全面设计，为有序改革提供可供遵循的"序"。"顶层设计"就是一个最高层次的关于国家改革和发展的理论与实践相联系的总体蓝图和规划。
"顶层设计"有以下几个特点：
一是整体性。"顶层设计"是针对整个国家而言的，凡是涉及国家改革大方向、战略目标、实施步骤等重要问题均要上升为国家政策的层面，树立中央权威，全国上下必须遵守和实施，不能各自为政或胡乱应付。"顶层设计"的整体性在内容上还表现在全国上下在关于国家改革的理念上的统一、行动上的一致、实施步骤的标准化、改革资源的共享、改革成本的共担等，这些内容都需要表现出整体性。
二是可预期性。"顶层设计"的重点在于规划国家改革的蓝图，在于对未来的设计，所以它必须具有可预期性，也就是我们所说的可操作性。这种可预期性来自于我们的历史经验、来自于我们自身的创新、来自于我们对于改革的科学探索、来自于对他国有效经验的合理借鉴。"顶层设计"的可预期性表现在改革的阶段和成果是可以预期的、改革是有具体步骤的，每一个改革阶段的任务是清晰的，改革的成果也是可以经得住考验的。
三是"两低性"。"两低"主要表现在低风险、低成本。改革总是有风险的、总是需要付出成本的。"顶层设计"从整个国家的层面规划改革蓝图、具有很强的可预期性和可操作性，它的历史经验的发展，是全国各地有效探索的普遍推广，能够有效地降低改革的风险和成本，也能够及时纠正改革中出现的问题，防止改革资源的浪费。
二、为什么要强调"顶层设计"？
改革开放以来，我国的经济体制改革取得了巨大的成就，人民的生活水平也有了很大提高。但是，与经济体制改革相比较，政治体制改革却显得举步维艰，进展也相对缓慢。
究其原因，从整个系统的角度考虑而言，我国政治体制改革滞后性的原因大致有以下几个方面：第一，"政治体制改革"一词过于"意识形态化"。
有人把政治体制改革直接等同于照搬西方政治模式，直指多党制、三权分立等，似乎主张政治体制改革就是要完全否定我们的过去，向西方政治模式看齐，产生了严重的"政治体制改革恐惧症"。第二，没有理清授权民主和党政关系，找不到政改的着力点。授权民主是民主政治的起点，党政关系才是政治体制改革的核心问题。第三，政改缺少整体规划和"顶层设计"，缺少整体改革的方案，改革似乎失去了方向和稳定器。另外，我国改革工作还存在着两个严重的问题。一是地方或者基层的有效做法难以得到推广。比如有些地方推出的乡镇领导直选、干部财产申报制度、公车改革、市县级正职领导干部公推公选等好的改革方案并没有得到在全国范围内推广，甚至成为了某些地方领导人谈文色变的敏感话题。二是我国的改革"部门化"现象越来越严重。由于缺乏整体规划，包括住房、教育、卫生、税收等方面的改革都往往成为了部门自己的改革，自己改革自己，动机和效果是可想而知的。这种"部门化"的改革没有从国家的层面去考虑改革的效果和风险，也没有真正做到改革为国、改革为民。
针对以上问题，有学者指出，"在选择政治体制改革突破口的问题上，要避免单一性、多级性、高层性和浅显性，正说明政治体制改革突破口要求的是综合性、单级性、低层性和深刻性"。然而事实却是我国的政治体制改革往往是缺乏具体步骤的整体规划和设计，缺少来自自上而下的强有力的关于政改的整体要求和措施，各地实践出来的一些好的做法往往半途而废或不了了之，更不可能在全国得到普遍推广，也不可能上升为国家政改的具体议程，政改之路愈走愈迷茫。目前，我国的各项改革都进入了深水区，各种深层次的矛盾都错综复杂的表现出来，已经不是单一的经济问题、政治问题或者社会问题，其中的任何单一的改革都会冒着很大的改革风险和改革成本，也很难找到突破口。同时，各地为此，需要一种从顶层出发、从全局考虑、从上到下的全方位的改革模式，这种模式是自上而下的改革议程和自下而上的改革动力的有机结合。
自上而下的改革议程就需要"顶层设计"，需要确定中央权威在改革议程中的决定性作用，需要有一个在最高层级把握总体方向和方案的专门改革设计部门。为此，我们需要对政改之路的困局再思考，并寻找新的思路与方法。这种新的政改模式要推广那些好的做法，上升为国家政策；这种新的政改模式要能够超越部门化和官僚利益，使得自上而下的改革议程和自下而上的改革动力得到有机结合。这种改革模式就是加强"顶层设计"，转变改革思路，打破政改困局，推动改革进程。
三、如何实现"顶层设计"，打破政改困局？
"顶层设计"无疑给我们的政治体制改革注入了新的理念和思路，而"顶层设计"却不能仅仅停留在理念和思路的层面，需要变成实实在在的、具体的、可操作的政改措施，需要进一步落实和发展。
那么，如何实现"顶层设计"，打破政改困局，推动政改进程呢？我们初步上的设想是，可以根据历史经验和借鉴别的国家一些好的做法，成立专门的关于国家改革的专门机构。这个机构可以称为"委员会"、"领导小组"或者"设计院"等，这个机构不是实体，而是虚体，由来自于各个层面的、各个领域和利益群体的代表组成。为了防止这个机构被某些利益部门所控制，它并不具有实权，没有最后的拍板权，而只是拥有对国家改革提供咨询和备用方案的权力，最后决定权还在中央。
这个机构不是要拿出详尽无遗的方案，而是把握规律，明确方向，划定边界，为改革建"序"。这个机构由国家最高领导层担任主管领导，总体负责国家关于政治、经济、社会等方面的改革工作，各个小组分工负责而又整体配合和合作，保证政治、经济、社会等方面改革的有机结合和相互促进，防止出现单腿长、一高一低的情况，进一步降低改革的风险，提高改革的科学性和有效性。另外，出于我国一党执政和党内改革的现实需要，这个机构可以同时负担党的改革和建设的重要任务，把党的改革和国家政治体制改革结合起来，以党改推动政改，两者相互支撑、共同完善。当然，政治体制改革在内容上也包括党的改革。
这个改革机构的主要任务在于：第一，确立中央权威，从全国和全局的层面出发，对关于国家改革的大政方针和方向作出整体性规划和设计，为国家改革进程描绘蓝图，提出具体的改革步骤、实施阶段以及预期目标。第二，把地方和基层改革探索和尝试的有效成果试加以概括、总结和提升，变成全国普遍适用且必须实施的政策，使好的做法和经验得到及时推广，防止不完善或者欠妥的改革措施继续推行。第三，为改革确定边界和风险控制机制，降低改革者的风险，使上下的互动处于有序状态，从而对改革创新起鼓励、推动的作用，让那些勇于改革、善于改革、乐于改革的领导干部得到保护、受到鼓励、得到重视。
当然，这个机构的组建也不是一蹴而就的，需要全党上下尤其是各级领导干部的共同努力。目前亟需解决的，是需要确立中央权威在改革中的决定性作用，是需要各级领导干部牢记共产党人的根本宗旨和执政理念，从维护人民群众的利益出发，从国家改革的大计出发，在改革进程中勇于牺牲自身的既得利益，超越地方和部门利益，为大局考虑，为改革开辟道路。这是摆在我们面前的实际问题，也是我国政治体制改革乃至整个改革能否取得成功的根本所在。
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