为何民主表现得如此差劲？

著名日裔美籍政治学家弗朗西斯·福山在最近一期的美国《民主季刊》(Journal of Democracy)上发表文章《为何民主表现得如此差劲》，论述为何在世界各地，民主普遍表现得如此差劲：为何自2011年“阿拉伯之春”以来，阿拉伯世界的局势反而一直恶化，以至出现了激进的ISIS；为何橙色革命并未改善乌克兰的总体状况；为何几内亚、塞拉利昂或利比里亚一直无法处理最近的埃博拉疫情？

《民主季刊》创刊于塞缪尔·亨廷顿提出的“第三波”世界民主化浪潮(在政治学上，“第三波”专指1970年代以来席卷全球的民主化浪潮，塞缪尔·亨廷顿在《第三波：20世纪后期的民主化浪潮》中阐述了这个概念)尾声：彼时柏林墙已倒塌，苏联行将解体；南欧和大部分拉丁美洲国家已经开始转型，东欧正加速偏离共产主义，而撒哈拉以南的非洲地区和前苏联的民主转型则刚刚开始。

总体来说，在过去45年，全球民主化进程取得了很大进展，1970年民主选举国家仅35个，而2014年则达到110个。

近年来，全球民主国家表现差劲有目共睹

然而，正如拉里·戴蒙德(Larry Diamond，美国政治学家)所指出的，2006年以来民主开始衰退，“自由之家”(Freedom House，是一个国际性的非政府组织，总部位于美国华盛顿特区)对民主国家的测评分数每年呈递减趋势。特别是2014年，民主的表现更是差强人意。

2011年的“阿拉伯之春”，让人们对阿拉伯世界即将到来的终结充满期待，他们当年处于第三波浪潮之外。可局势却最终恶化成埃及出现新的独裁统治，利比亚、也门和叙利亚呈无政府状态，而叙利亚和伊拉克也出现了新的激进伊斯兰运动：伊斯兰国(ISIS)。

很难知晓是否就如股市回调一样，我们在向全球推进民主方面也经历着短暂的挫折。也难以知晓2014年的这些事件，是否预示着全球政治出现更广泛的转变，民主的替代品是否正在崛起。

不管是哪种情况，近年来全球民主国家表现差劲有目共睹。糟糕的表现始于最发达、最成功的民主国家，如美国和欧盟，它们经历了1920年代末以来最严重的经济危机，似乎陷入了一段时间的增长缓慢和收入停滞状态。与此同时，从巴西、土耳其到印度，一些新兴民主国家在许多方面的表现也让人失望，内部抗议运动对这些国家产生深远影响。

反对专制政权的自发性民主运动在公民社会持续兴起，如乌克兰、格鲁吉亚、突尼斯、埃及等。但是这些运动从未成功领导并建立稳定、运作良好的民主国家。值得追问的是，为什么在世界各地，民主表现得如此让人差劲？

未能建立治理良好的国家，是民主的致命问题

在我看来，过去30年民主遭遇的众多挫折在于一个重要因素，与制度化失败有关----在许多新兴和已有的民主国家，国家能力没能跟上受欢迎的民主责任制的步伐。相对于从一个威权政体转型成一个有定期、自由和公正选举的政体，从一个世袭或新世袭式国家转变成一个现代化的国家会更难。未能建立现代化的、治理良好的国家，是近来民主转型的致命问题。

现代自由民主国家包含三种基本要素：国家、法治和民主责任制。

首先，国家是对强制力的合法垄断，可以在特定的领土内行使权力。国家集中并使用权力来维护和平、保护社会免受外敌侵略、执行法律，并提供基本的公共物品。

法治是一套规则，反映了社会价值观，不仅约束公民，也约束那些可以运用强制力的精英。如果法律不限制强者，它就相当于只是行政部门的命令。

最后，民主责任制试图确保政府的行为是为社会的整体利益考虑，而不是简单地为了统治者的自我利益。它通常由一定的程序才能达成，如自由和公正的多党选举，尽管程序责任制并不总是与实质责任制一致。

一个自由民主国家能够平衡这些潜在的冲突要素。国家产生并行使权力，而法治和民主责任制确保权力用于公共利益。没有约束体系的国家是独裁国家。一个处处充满约束而无权力的政体是无政府主义。

正如塞缪尔·亨廷顿所言，一个政体在限制权力之前，首先必须行使权力。用亚历山大·汉密尔顿的话说，“软弱的管理是糟糕的管理的代名词；假如政府软弱无能，不管它理论上是什么样子，实际上它就是糟糕的政府。”

世袭制国家与现代国家还有进一步的重要区别。现代国家渴求公正，基于公民权利平等地对待每个人，而不是看他们是否与统治者有个人关系。相比之下，世袭制国家中，政体被看做一种个人财产，公共利益与统治者的私人利益没有界限和区分。现今完全世袭的社会已不复存在，因为没有人敢声称拥有整个国家的所有权，就像过去的国王和女王那样。

然而，现在仍有许多看起来是现代政治的新世袭国家，这些国家事实上仍采用分赃式盗贼统治，为内部人士谋取利益。新世袭主义可以与民主共存，产生广泛的操控和裙带关系，让政客与其支持者共享国家资源。在这样的社会中，个人从政不是为了追求公共利益，而是中饱私囊。国家运转依靠的是高压政治，这就是为什么国家权力让人们恐惧和仇视。众所周知，迈克尔·曼区分了“专制权力”和“基础性权力”，前者与高压政治有关，后者指提供公共物品、照顾公共利益的能力。这种区分可能会让我们认为，“好”的国家拥有基础性权力，“坏”的国家利用专制权力。

事实上，高压政治对所有国家都很重要。成功的国家将权力转化成权威----公民深信国家行为合法而自愿服从。但不是所有公民都愿意服从法律，哪怕是最合法的民主政体都需要警察来执行法律。如果没有人因为违法而进监狱，就不可能完全控制腐败。简单通过立法不能保证执法能力，还需要进行人力培训，建立制度性规则，来管理人们的活动。

国家无法提供高质量公共服务，会引发民主合法性的丧失

过去25年的经验教会了我们什么？那就是在这三个体系(指前文所述国家、法治和民主责任制)中，民主比法治或现代国家更容易构建。换句话说，现代国家的发展没有跟上民主制度发展的步伐，导致出现了不平衡的情况：新兴民主国家(有时甚至是发展完善的民主国家)无法跟上公民对国家高质量服务的要求。反过来，这也引发民主的合法性丧失。相反，中国和新加坡等国家能够提供这些服务，这使得它们在世界各地的声望不断提高。

阿富汗和伊拉克最近的经历说明了这个问题。美国分别于2001年和2003年侵略和占领了这两个国家，随后在国际社会帮助下，美国在两国组织民主选举，产生新的政府。尽管两国的民主质量----特别在阿富汗，2009年和2011年的总统选举被控严重造假----被很多人质疑，但至少民主程序已经形成，建立了具有表明面上合法的领导机制。

然而，阿富汗和伊拉克均没有发展成现代国家，无法保卫领土免遭内外部敌人侵犯，也无法公平公正地提供公共服务。两国均受内部叛乱困扰，2014年美国训练的伊拉克部队在伊拉克北部遭到ISIS冲击而溃散。两国都被极高程度的腐败困扰，进而阻碍了他们提供政府服务的能力，削弱了自身的合法性。美国及其盟国对两国进行了巨额的国家建设投资，效果似乎也很有限。

国家建设的失败在乌克兰暴乱中也发挥了关键作用。2004年橙色革命迫使乌克兰重新进行总统选举，当时的总理亚努科维奇被反对派候选人尤先科击败，西方民主伙伴们欢呼雀跃。但是，新的橙色联盟软弱腐败，并没有改善乌克兰政府管理的总体质量。因此，2010年在被许多观察人士看做自由公正的选举中，亚努科维奇击败尤先科，重新当选。亚努科维奇的统治伴随着更多的掠夺行为，2013年末他宣布，暂停与欧盟签署协议，转而寻求加入普京主导的亚欧经济联盟，随后，乌克兰首都基辅爆发了新一轮抗议活动。同时，普京已经在俄罗斯巩固了日益狭隘的规则，树立了自身在俄罗斯的地位，使得2014年2月亚努科维奇下台后，俄罗斯完全吞并克里米亚成为可能。

我认为，目前俄罗斯和乌克兰新政府及其西方支持者之间的冲突，与其说是民主本身产生的矛盾，不如说是现代政治秩序与新世袭式政治秩序的冲突。

毫无疑问，克里米亚被吞并以后，普京在俄罗斯更受欢迎，并且在下一任总统选举中很可能会获得压倒性的胜利。然而俄罗斯民众所面临的真实选择却是另一回事----是选择由客观的、为公共利益服务的政府来领导社会，还是选择由腐败的、试图利用国家谋取私人利益的政治精英联盟来统治社会。

全球民主国家的合法性不是取决于民主体制的深化，而是取决于提供高质量治理的能力。乌克兰如果不能解决让尤先科下台的腐败之风，它将无法生存。

过去30年间，民主已经深深扎根于拉丁美洲大多数国家；如今巴西、哥伦比亚和墨西哥等国所缺少的是提供教育、基础设施和公民安全等基本公共服务的能力。

世界上最大的民主国家印度也是如此，印度目前饱受普遍的裙带关系和腐败困扰。2014年，印度果断地转向人民党领袖纳伦德拉·莫迪，希望他能提供坚决的领导，建立强有力的政府，取代过去十年来无能腐败的国大党领导的联盟。

对民主转型的一种误解：认为国家的现代性与零腐败相联系

到目前为止，在民主转型方面有大量的文献资料，多数最初发表在《民主季刊》上。也有小部分文献讨论了如何从新世袭制度转型成现代国家的问题，尽管过去十多年这方面已经取得了一些进展。这些文献反映了概念上的赤字，即对根本问题存在本质上的误解。

例如，有一种观点倾向把国家的现代性与零腐败联系起来。当然，腐败在很多社会是一个巨大的问题。尽管腐败水平与糟糕的国家表现有高度的相关性，可两者完全不同。

一个相对廉洁的国家不能提供基本服务，可能仅仅因为它没有这样的能力。例如，没有人会认为，几内亚、塞拉利昂或利比里亚一直无法处理最近的埃博拉疫情，是因为他们的公共卫生系统中腐败之风盛行。相反，问题是这些国家的人力和物质资源不足----医生、护士、医院供电，以及干净的水资源等缺乏。

因此，相比零腐败来说，“国家能力”更能描述什么是国家现代性的核心。现代国家提供各种复杂的服务，让人眼花缭乱，从保存经济和社会数据，到救灾、预报天气和控制飞机航路。所有这些活动都需要在人力资源和物质条件方面进行巨额投资，保证政府操作；简单的零腐败无法做到这些。

此外，对于历史上强大国家能力形成的方式，却亟待阐明。

眼下，国际团体就如何追求优良执政形成了某种共识，该共识可体现在诸如参与式预算(社会公众能参与决定部分预算决策的协商机制)、开放政府伙伴关系(全球范围内鼓励透明有效、负责人治理的项目)及全球数不胜数的追求政府透明化的组织所提出的计划之中。

这些举措背后的理论便是，优良的政府管理来自更上层楼的透明度和负责制。以上举措认为，市民对政府腐败及渎职行为更加了解后，会出于愤怒而要求更好的国家表现，而这将进一步推动政府进行自身改革。换句话说，更优质的民主体现为解决政府腐败、国家能力不足的方案。

这一策略的唯一问题在于，我们缺乏经验证据来证明历史上或当前现有高效政府正是经由这种途径产生的。

许多拥有相对高效政府的国家----例如中国、日本、德国、法国及丹麦----在专制条件下曾构建出一种现代“韦伯式”的官僚机构；而最终成为民主国家的政体之所以能继承高效国家机构，仅仅是因为后者恰好在转型中保留了下来。

建筑现代政府的动机并非迫于了解国情、受到动员的草根市民的压力，而是迫于通常出于国家安全考虑的精英团体的压力。查尔斯·蒂利(美国政治学家、社会学家)有一句著名的格言----“战事造国家，国家造战事”，这句话不光总结了早期现代欧洲的大部分情况，还概括了春秋战国时期的中国，(正是当时的战乱)导致了公元前三世纪一统天下的秦作为一个非个人化的国家崛起。

无独有偶，我们同样缺乏证据显示，当前致力于通过提高透明度和负责制，以推行优良统治的当前捐赠方及非盈利组织，能够对国家表现施加相当程度的影响。